王天义：从中国发展新常态到政企合作新模式 ——环保PPP模式的解读

接下来几分钟的时间，我想结合我们在中国用PPP模式做的100多个垃圾焚烧发电和污水处理项目，跟大家分享一下其中的几个关键点。

一是投资规模。基础设施和公共服务项目有大有小，大的有几百亿乃至千亿级投资规模，小的则只有百万甚至更少的投资规模。虽然全球不少国家对PPP项目投资规模下限做出限定，还没有一个国家对上限做出限定，但对现实PPP模式而言，规模太小不值得做，规模太大不太好做，适度规模才更容易成功。今年年初在英国财政部，英国PPP中心负责人JamesBilingual跟我交流时谈到：英国的经验，太大规模和太过复杂的PPP项目不太容易成功。前年在北京举办的中日论坛上，日本教授介绍到：日本全国现有500多个PPP项目，平均规模折合人民币在5亿左右，日本PPP项目成功率高达99%，这跟规模适度不无关系。回过头来看中国城市垃圾发电和污水处理项目，通常一个垃圾发电项目日处理规模在500吨到3000吨之间，一个污水处理项目日处理规模通常为5万吨到30万吨，按目前正常投资成本计算，垃圾发电项目和污水处理项目的平均投资规模在5亿元左右，是比较适当的投资规模，很多有实力的企业使用自有资金加正常银行贷款就可以实现有效投资，无需探讨过于复杂的其它融资形式。其实，如果企业连这个资金实力都没有，那就不要做这个领域的PPP项目了。

二是模式选择。体现政企合作关系的PPP模式不是单一模式而是模式集群，但各个国家、各个领域会有不同的模式偏好，中国在PPP概念14年正式引进之前，BOT、TOT就在城市污水处理以及高速公路等基础设施投资建设运营中得到了应用并取得不错的效果，所以在大规模推进PPP模式的今天，这两种针对增量和存量基础设施的模式，成为中国PPP特别是垃圾发电和污水处理项目的主打模式。BOT、TOT这两种模式，由社会资本方出资建设（或购买）并负责长期运营维护，同时解决了政府的两缺即“缺资金”和“缺效率”，既符合中国国情，又契合PPP的要义，即强调PPP模式中O（运营）的不可或缺性，而且经营期限大都在25到30年，得以体现长期稳定的伙伴关系。至于其它国家，情形就有所不同，如新加坡政府选用的是DBOO模式，因为在新加坡政府看来，BOT模式项目存续期间资产所有权不够清晰，而DBOO也是由企业投资建设并拥有产权，只是期限到时政府与企业商定资产处置方式而不是无偿移交。日本政府则更多选用BTO模式，因为日本政府对重要而敏感的基础设施想在企业投资建成后第一时间拿回所有权，之后企业再按约运营。所以，国之不同，模式有别，新加坡的DBOO和日本的BTO都值得中国思考和借鉴。当然，中国过去更多BOT项目是社会资本独资，而现在更多BOT项目是政企合资但企业控股，政府出资入股有利有弊，意义不是很重大。

三是社会资本能力选择。PPP中政府对社会资本有三方面的能力要求：投资能力、建造能力和运营能力，最理想的社会资本是同时具备这三种能力。如果这样的社会资本稀缺，那就退而求其次，具有两种能力的社会资本，一是同时具有投资能力和建造能力，如大型建筑企业，但他们更适合做EPC、BT而不是PPP，因为他们没有运营能力也对运营不感兴趣；二是同时具有投资能力和运营能力，这类企业是很适合做PPP的，因为诸如垃圾发电、污水处理等PPP项目几十年的运营非常关键，运营（Operation）是PPP项目中必不可少的关键要素，而且由这类企业去外包建造业务，他们会从接续的运营角度去实施最有效的监管。如果企业只有一种能力，那由各自具有投资能力、建造能力和运营能力的三类企业联合设立SPV，共同运作PPP项目也不失为一种选择，但对于投资规模不是很大的垃圾发电和污水处理项目这种三合一的组合可能不是最佳选择，因为这会增加社会资本三方之间的合作成本以及政府的合作成本和监管成本。

四是物有所值。物有所值是当前中国PPP界争议很大的话题，支持者与反对者都挺多，我是物有所值的支持者。物有所值的价值和意义在哪里？其实道理很简单，政府做事做决策，总要思考、分析、研判一下，这事值不值得做？怎么做更好？不能做赔本买卖，尤其涉及公共利益的基础设施和公共服务又是二、三十年的长期合作与运营，PPP需要严肃与认真，而严肃与认真就部分体现在物有所值与财政承受能力两个重要概念和理念上。物有所值能否精准测算不是问题的关键，问题的关键是政府要有这个价值意识和理念自觉，并努力找寻定性与定量相结合的测评方法。物有所值的意义还体现在，它是合理回报理念和机制的制约因素，因为如果项目回报过高，物有所值可能就是负数了，因为物有所值=政府单干时的全部成本（包括融资、建设、运营成本）-PPP模式下企业全部成本（融资、建设、运营成本）-企业利润，政府运作项目可以没有利润，但如果企业获取的利润高到足以超出政企成本之差，物有所值就成了负数。回到垃圾发电与污水处理行业，由于这是具有一定管理难度和技术要求的行业，企业在建设运营方面会表现出更高的效率。美国环保部门的统计数据表明，城市这类环保基础设施无论建设还是运营，平均来说企业效率比政府效率高15—20%，或者说企业较政府会有15-20%的成本节约，我想这个结论应该适用于中国。基于此，我们至少可以得到两点有价值的结论：一是合理回报应该低于此政企效率之差或成本节约，这既是竞争博弈的结果，也是物有所值的要求。二是如果政府通过有效的竞争机制选定了优秀的社会资本方，又设计了有效的激励约束机制，社会资本方始终表现出应有的效率但却始终只能获取低于政企效率差的合理回报（比如8-12%），那我们就可以不用测评而得到物有所值的结论。这里不难看出，物有所值体现在几个要素的叠加效应：优秀企业、有效机制、企业效率与合理回报。反过来说，如果企业不优秀或者机制无效率或者回报太高，都不可能是成功的PPP。物有所值是测评出来的，更是选择、设计、合作与监管出来的。

五是财政承受能力。中国PPP界对财政承受能力概念的认可程度远远高于物有所值，但对10%的上限要求有所争议。首先需要说明的是，财政支付能力和物有所值都是全球PPP界的重要概念，很多国家PPP政策规制中都对财政支付能力做出类似我国这样的上限要求。从大道理来说，政府之所以要做PPP，是因为政府缺钱（当然也包括缺效率，缺资金缺效率可以概括为政府失灵）；而企业之所以愿意做PPP是因为可以赚钱，但只能赚取合理回报；政府在企业赚钱的状况下还要做PPP，那是因为政府觉得可以省钱，因为存在政企效率差异，也就产生了物有所值；企业在政府缺钱的情况下还敢做PPP，那是因为企业知道政府缺的是大钱而不缺小钱，变短期集中支付为二、三十年平滑支付之后，政府放大了年度化财政承受能力。所以，政府缺钱、企业赚钱、政府省钱、政府付钱（有钱），关联着政府失灵、合理回报、物有所值、财政承受能力等一系列PPP的重要概念和价值理念。回到垃圾发电、污水处理行业，有人说，之所以适合或者要求强制做PPP，是因为它有比较好的现金流，而现实状况是：一是城市居民（部分地区已包括农民）是要交污水处理费的（含在自来水费中），但基本不交垃圾处理费或交的很少；二是污水处理费及可能少许的垃圾处理费是由政府向居民收取而不是项目公司向居民直接收取；三是很多城市政府并没有把收缴的污水处理费或垃圾处理费实行专款专用制度；四是政府向居民收取的污水处理费或垃圾处理费无法满足项目公司付费额，会形成支付缺口；五是通常由政府财政部门向项目公司实际支付污水处理费或垃圾处理费，存在政府补贴。所以，从道理上来说，污水处理项目实行的是使用者付费+政府补贴，而垃圾发电项目实行的基本上是政府付费，但从企业实际感受看，两者基本上都是政府付费。当然，垃圾发电项目，企业收入的大头来自中央支付的每度电0.65元的电价补贴。不过现在中央这个国补出现很大拖欠有违PPP的契约精神。正是由于垃圾发电项目收入的2/3来自中央电价补贴，污水处理费的2/3来自居民交付的处理费，所以城市政府财政支付压力不是很大，再加上环保监管力度的不断加大，绿水青山生态文明建设的普遍要求，都确保和强化了这两类PPP项目的财政支付安排和支付能力。但国家提出财政支付能力设限要求，地方政府认真算计、自我约束，避免发生支付问题和契约危机，也是必要和有益的。

六是合理回报。我个人认为，合理回报是PPP最核心的理念之一，因为它关乎社会资本的经济利益，也关乎民众的切身利益，关乎政府的支付能力与物有所值，也关乎社会的公平与效率。回报高了不行，低了也不成，唯有合理回报且是长期稳定的合理回报但又不是固定回报才能维护一个好的PPP状态，达到三赢佳境：政府、企业和民众，政府省钱、企业赚钱、民众受益。遗憾的是，几年来合理回报似乎并没有得到政府及社会的足够重视，以至于出现恶意低价竞争和恶意低价中标，其后果导致要么粗制乱造，要么偷工减料，要么二次经营，要么资源储备，都是不可以的。合理回报最终要体现为数字化的投资回报率，至少有两个参考值：一是应高于银行长期融资利率，否则项目对投资者没有吸引力；二是应低于政企效率差值，否则物有所值测评会有问题。根据前面所述，8-12%也许是垃圾发电和污水处理PPP项目的合理回报的建议区间。现实中，显然不是政府承诺保证这区间的某个固定回报率，象银行贷款那样，因为PPP项目企业是投资而不是银行贷款。政府是在考量行业平均成本基础上通过招标竞争确定合理的单位垃圾处理费和污水处理费，以使企业获取合理回报，政府保的单位固定处理费而不是投资的固定回报率，这就有了激励相容的机制，企业通过技术创新和加强管理，提高效率降低成本，就可以获取处于合理回报区间内更高一点的回报，否则回报就要低一些。当然，还要建立风险分担、利益分享机制，特别是建立垃圾处理费、污水处理费依据价值指数变动适时调整的或简单或复杂的调价机制，使得合理回报长期稳定和可持续。

七是风险分担与利益分享。风险分担与利益分享是伙伴关系的应有之意，体现的是公平与效率。对某种风险让更擅长承担者去承担并获取相应回报，体现的是效率；某种利益让主要贡献者去分享，体现的是公平。在PPP实施原则中，都建议项目投资、建设以及运营方面的风险主要由社会资本方承担并获取合理回报，而外部政策、法律等方面的风险主要由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由政企双方共同承担。针对垃圾发电项目和污水处理项目，投资、建设、运营方面的风险的确由企业独家承担，但外部政策法律变化如前年实行的增值税政策调整以及最低处理量等风险由政府承担，保底量是很多垃圾发电项目和污水处理项目PPP协议的必要条款，但鉴于很多城市垃圾量充足且稳定增长，一些垃圾发电项目PPP协议中政府坚持取消保底量的条款，企业也只能不情愿地接受了。还有，目前垃圾发电项目中央给予0.65元的电价补贴，现在有动意要调低这个国补，如果当真，这个风险也应该转由地方政府承担。地方政府如何承担外部风险？通常是通过调高单位垃圾处理费或污水处理费给予企业合理补偿，以维持其合理回报。而保底量机制通常是政府承诺项目投运后前几年内按递增式协议约定量而不是实际处理量支付处理费，维护企业的合理权益。从中不难看出，PPP不是完全市场化的机制，它讲的不全是严格的法理，还有浓浓的情理。

重要的事情说三遍，针对中国PPP，我也有三句重复不止三遍的话：中国PPP，请让理念先行；中国PPP，请量力而行；中国PPP，请简单易行。

谢谢大家！