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三、最低需求风险的优化建议
此前,财政部、住建部、农业部和环保部联合发文,拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。这两个环保细分领域的PPP项目,都会涉及最低需求风险的问题。合理设计风险分担机制,是妥善处理政府与市场关系的重要组成部分。最低需求风险设计可以从多个层次进行优化。
一是从源头上提高项目规划的科学性,适度超前设计、合理预测未来需求。中小城市、工业园区的环保PPP项目,尤其需要忠于实际,对人口增长、产业导入有合理的判断,不过分乐观估计测算未来需求。在将设计也纳入PPP合作范围的情况下,如部分采用DBFO(设计-建设-融资-运营)模式的项目中,项目前期设计也由社会资本负责,政府更应对其中的项目规模及需求预测进行严格把控,以免政府及公众利益受损。政府应在规划科学的基础上,基于项目实际,借鉴同类项目,合理设定最低需求水平,确保项目做到物有所值、公共服务供给治理和效率的提升。
二是未雨绸缪,针对最低需求风险显著的情形提前设计再谈判机制。再谈判机制应包括再谈判的触发点、再谈判的程序和争端的解决方式等。从过往案例来看,再谈判的结果包括社会资本退出、投资回报机制调整两种。其中前者通常以政府回购方式实现,后者则包括政府提供补贴、延长特许期限、调整收费、政府承诺创造外部条件等。设计再谈判机制可降低再谈判的交易成本,有利于双方按照约定流程通过再谈判保障自身权益。
三是稳妥探索一体化、综合性项目,将最低需求风险内化到整体项目中,由社会资本方承担。前述中部某污水处理厂PPP、南方某打包污水处理厂PPP、某海绵城市PPP均属于这一情形。建议“稳妥探索”,是因为风险分配和最终产出、绩效考核、依效付费属于相辅相成的关系,处理好这些关系方能将政府和社会资本方合作关系得以持续、不违PPP的“初心”。
结语:对于环保领域PPP项目而言,最低需求风险不容忽视。它关系项目成败,这已有不少失败案例可以说明其严重性。解决这一问题有三点建议:一是科学规划,合理预测需求;二是未雨绸缪,设计再谈判机制;三是稳妥探索,变更分担主体。
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