中国近40年环保史——经验与反思 不忘初心

第二阶段

环境污染蔓延和环境保护制度建设阶段

从1979-1992的14年，是中国环境保护事业第二个历史时期。1979年是一个标志性年份。从这一年开始，中国开始实行改革开放政策，经济发展由此驶上高速增长的轨道，并迎来了长达30多年的高速增长期。也是在这一年，《环境保护法》正式颁布，标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。关于制定“环境基本法”，美国是1970年，日本是1967年，法国是1976年，英国是1974年，瑞典是1969年。就时间而言，中国环境基本法建设比一些发达国家也晚不了几年，其差别是在“有法不依”上。

期间中国环境保护的理论体系、制度政策体系、法律法规体系和管理体制开始形成，初步确立了中国特色的环境保护道路。

一是确立了环境保护的基本国策地位。1983年第二次全国环境保护会议上，环境保护被确立为中国的一项基本国策。国策地位的确立，使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置，为环保工作的开展打下了一个坚实基础。摒弃了“先污染后治理”的老路，体现了走有中国特色环保之路的要求。与国际上20世纪80年代后期提出的可持续发展战略是遥相呼应的，并更加切合中国的实际。可以说中央对环境问题是有先见之明的。

二是制定了环境保护的政策制度体系。1989年，在第三次全国环境保护会议上，提出了环境保护三大政策和八项管理制度。同时还出台了包括三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

强化环境管理政策，是我国环境政策中最具特色的一条。20世纪80年代我国环境已经面临比较严峻的形势，在科技发展水平不高，国力有限的情况下，不可能靠高科技、高投入解决环境问题。而调查研究表明，造成环境问题特别是环境污染的重要原因是管理不善。因此，最现实、最有效的办法，是靠政府采取行政的、法律的和经济手段，强化环境管理，以监督促治理，以监督促保护。实践证明这是一条富有成效的路子，是我国环保工作在指导思想上具有历史意义的转变，如果没有这种转变，环保工作将无所作为，环境形势将更趋恶化。

三是构筑了环境保护法律法规和标准体系。1979年《环境保护法》首次颁布，1989年又作了修订。同期，还陆续制定并颁布了污染防治方面的各单项法律和标准，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》；同时又相继出台了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等资源保护方面的法律，初步构成了一个环境保护的法律框架。

四是确立了可持续发展国家战略地位。1992年，联合国在里约热内卢召开了环境与发展大会。会后，以中共中央、国务院名义颁布了《环境与发展十大对策》，首次在中国提出实施可持续发展战略。1995年，国家在制定“九五”规划中，明确将科教兴国和可持续发展战略作为国家战略。同时还颁布了《中国二十一世纪议程》，制定了中国实施可持续发展战略的国家行动计划和措施。

五是环境管理机构由临时状态转入国家编制序列。1982年国家设立“城乡建设环境保护部”，内设环保局，从而结束了“国环办”10年的临时状态。1988年，环保局从城乡建设环境保护部分离出来，建立了直属国务院的“国家环保局”。至此，“环境管理”才成为国家的一个独立工作部门。以后的环保总局、环境部是在这个基础上的延伸和发展。可以说目前环境保护机构在政府编制中是到位了。1993年，全国人大设立“环境与资源委员会”，全国政协也相应设立了“环境与人口委员会”。上行下效，各省、市、区也都相继建起这种机构，在国家各级管理层面上环境保护得到了重视。

第三阶段

环境污染加剧和规模化治理阶段

从1993到2001年作为一个阶段，1993年是我国由计划经济向市场经济转轨的一年，也是中国环保历程中环境污染加剧和规模治理时期，是以总量控制为核心的环境保护制度开始落实和完善的时期。1992年小平南巡讲话后，中国掀起了新一轮的大规模经济建设，各地上项目、铺摊子热情急剧高涨，加之上世纪80年代全国乡镇企业的无序发展，致使中国环境污染到了一个无以复加的地步。许多江河湖泊污水横流，蓝藻大暴发，甚至舟楫难行，沿江沿湖居民饮水发生困难；许多城市雾霾蔽日，空气混浊，城市居民呼吸道疾病急剧上升。在这种情况下，国家环保部门启动了“三河（淮河、海河、辽河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通过制定区域和流域污染防治规划，实施重点污染物总量控制，拉开了规模污染治理的序幕。

第四阶段

科学发展、生态文明建设思想提出并发展阶段

从2002年到2012年10年，2002年11月，中共十六大提出要全面建设小康社会，将“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为主要内容之一。

经济发展强调又好又快，环境问题被纳入经济可持续发展的重点考虑因素。强调走中国特色社会主义建设道路不能忽视生态建设和环境保护；提出要用科学发展观指导人口资源环境工作；强调以人为本，将统筹人与自然和谐发展作为构建社会主义和谐社会的目标之一；强调经济增长方式转变的重要性，提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

中共十七大进一步提出“建设生态文明”的战略目标，报告指出要“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”首次明确提出了建设生态文明的战略任务，之后又清晰界定了建设生态文明的具体内涵，同时还有力探索了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的关系，赋予了生态文明建设与其他建设在全面建设小康社会进程中同等重要的地位，为中共十八大提出中国特色社会主义“五位一体”的总布局和生态文明建设思想的成熟完善提供了良好前提。

第五阶段

生态文明建设思想成熟，全面、深度治污阶段

2013年至今，中共十八大报告把生态文明建设放在突出地位，并将其纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总布局，还对生态文明建设的具体政策和制度进行了阐述，体现了党在生态文明建设理念、方针和政策方面的日趋成熟。全面打响了蓝天保卫战，生态文明建设力度空前，“两山论”思想振聋发聩，发展取向，从追求“数量”变成注重“质量”，政绩考核，去除“ＧＤＰ紧箍咒”，生态文明建设取得了显著成效。

由此可见，这40年来中国的环保发展是一个一直受重视、不断积累、不断成熟的过程，所以当下的环保风暴也是历史发展的必然，绝不是一阵风，因为生态文明建设已然成为了未来国民经济发展的主要内容。

当然，在过去四十年的发展中也存在许多失误,至少有几点经验教训值得反思和总结。

首先，我们虽然在行政、经济和技术等方面实施了政策措施和一些治理工程,但都缺乏力度,并目,不是从根源上去防治,仍然没有有效避免很多发达国家曾经历的“先污染后治理”老路,有些方面甚至更为严峻。四十年来,中国工业基本上沿袭了粗放型的增长方式,主要工业产品产量增长倍数十分惊人,由此带来的资源能源消耗和环境污染也是触目惊心的。2006年,中国工业增加值占GDP比重达到历史最高点,也就在那一年,中国的几项主要污染物排放指标也达到了历史峰值,有多项指标均位居世界首位。

其次，在经济发展的总体战略上,长期没有摆脱过度追求经济增长速度的观念,没有注意解决经济增长速度和质量、经济增长和环境保护的关系,过分强调发展速度,一味追求GDP的增长;在宏观经济、部门经济和区域经济的发展战略上,长期缺乏对环境保护的综合考虑和综合决策,缺乏对部门和区域发展的环境影响评价,部门和区域规划的环境影响评价也没有有效落实。特别是改革开放30多年来几轮超过两位数的增长周期都带来巨大的环境冲击,致使治理的速度远远赶不上污染增长的速度,环境污染每况愈下,酿成了今天环境污染严峻的形势,这是政策和指导重大失误的恶果。历史经验反复证明,追求短期超速增长,忽视经济增长的环境和社会效益,其带来的一个严重后果就是要付出沉重的、难以承载的环境和资源代价。

再者，改革开放以来,我国逐步由计划经济向市场经济转轨,从此经济发展走上了快速道。但经济发展与环境保护的矛盾却日益突出,终于铸成了今天这种积重难返的局面。市场经济是自由竞争经济,特别是在市场不成熟的发展期,与环境的矛盾很突出,环境问题成为市场“失灵”的重要体现。环境的公共性和外部性特征表明单纯市场本身并不能保障与环境保护的协调发展,需要相应的政府行政干预和市场经济手段,这些手段措施主要通过法律及其监督建立起市场健康运行机制,包括环境规划、法规、标准、征收环境税、明确环境资源产权,推行国内和国际间的排污交易、实行信息公开、扩大公众参与、动员全社会公众广泛参与环境保护行动。

延伸阅读：

一文读懂我国环保产业布局 看未来哪个领域最有市场？