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5、根据各个地区空气质量是否达标,环保局把全美分为“达标地区”和“不达标地区”。对于达标地区,执行“预防严重恶化”条款,防止空气污染问题死灰复燃;对于不达标地区,则采取一定的惩罚措施。
6、对于大气污染物,环保局把其分类为大气标准污染物和有毒污染物两类;对于标准污染物制定一级和二级空气质量标准,分别用于保护人类健康和生态环境(例如,地表臭氧对于森林和农作物有害,而臭氧的二级空气质量标准则对此起到保护作用);对于有毒污染物则设置排放标准[12]。
环保局对于计算机模拟手段的运用,是体现其管理水平科学化及专业化的关键指标。为了指导空气污染治理,环保局在超级计算机上使用空气污染模型模拟的手段,预测需要达到空气质量标准的减排幅度。对于空气质量未能达标的地区,环保局首先搜集这一地区的地表污染排放数据,包括各种固定排放源的位置和排放量,估计机动车排放量;然后,环保局使用专门的空气污染模型,模拟污染物排放以及在大气中的传输的过程,计算大气中污染物的浓度;在此基础上,再反推确定达到空气质量标准排放源需要减排的幅度。这样就让最后的减排决策有了科学依据,而非是决策者的拍脑袋,避免了强制关停等“一刀切”的做法。
此外,美国国家环保局的相关工作人员的高专业水平,使环保局对工业企业的管理更加科学合理。例如,1970年版《清洁空气法案》规定1975年新生产的汽车污染物排放要减少90%。当时汽车生产商都不确定这一目标能否达到,但是美国国家环保局信心满满,原因在于环保局已经依托一流水平的专家,对各种发动机技术进行了全面科学的评估。评估结果认为:当时的催化转化技术去除污染潜力巨大,经过改进即可达到减排目标。正是高水平的专家队伍,让环保局对工业企业的具体情况心中有数,确保了1970年既定减排目标的最终达成[13]。
但是这种精细化的管理,也会带来在技术指标上过度纠缠,和工业企业钻空子的问题。例如,环保局对于“新排放源”和“改建的排放源”采用较严格的排放技术标准,对于“已有的排放源”的要求就相对宽松。而如何区分“改建的排放源”和“已有的排放源”不仅是一个技术难题,也是政治和法律上的重要问题。有些工业企业认为,仅仅对排放源进行小规模改造,就应该算在“已有的排放源”里面,从而试图巧妙规避严格的排放技术要求;但是环保团体却认为应该归入“改建的排放源”,执行严格排放标准。最终,在奥巴马政府时期有了新的规定,只要25%的生产能力有了改变,则不再视为“已有的排放源”,需要归入“改建的排放源”执行严格排放标准。
四对中国的启示
美国治理空气污染的历程中,环保局的作用功不可没,它协调各州行动,并监管督促各州执行贯彻联邦制定的治污法规。对于空气污染这种区域性的环境问题,中央政府理应发挥全局性的关键作用。但由于是联邦制政体,美国中央政府督促各州治理空气污染的手段受到限制,他们可以否决州提交的治理空气污染的执行方案,或者代替其制定方案,减少其高速公路的资金[14],仅此而已。联邦政府根本无权因治污不力对州或者地方官员进行追责或者撤职。
在中国国情之下,中央政府对于省以及地方的管理权限更大。这样的政府结构,能够帮助中国更快更有效地治理空气污染。相对于美国,中国在治理空气污染上有无可比拟的组织优势。例如,某地官员因治理污染不力被究责甚至免职的新闻屡屡见报,这在美国是不可想象的。另外,中国幅员辽阔,一个强有力的中央政府统筹治理空气污染,是中国得天独厚的条件。对于长距离传输的空气污染问题,中央政府可以在国境内用国内法规解决;而不用像欧洲治理莱茵河污染或者中东治理沙尘暴一样,必须纳入国际协商建立跨国合作平台,才能得以解决。此外,和美国国家环保局的尴尬地位相比,中国2008年将环保总局提升为环保部的改革举措,使得环保部门的地位与权力有效提升,这都是中国相较于美国,更有潜力有效治理空气污染的优势所在。
空气污染物在大气中停留时间相对短,控制主要排放源就能行之有效立竿见影。只要大力治理空气污染,昔日饱受空气污染困扰的地区,也能成为治理空气污染引领可持续发展的先驱。环境经济学领域有一个词叫做“加利福利亚效应”,代指不同地区的立法者最终采纳严格的环境标准的现象[15]。加利福利亚州是这样一个具有启示意义的先例,它推广自己严格的排放标准,成为治污界的示范先驱。类似地,如今饱受空气污染之苦的京津冀地区,可以成为实践严格排放标准的试验田。
底骞(哈佛大学公共卫生学院环境健康系博士生)
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