排污许可证制度如何改变美国造纸业？

1 制度与法律同步发展，“摇篮到坟墓”全程监管

1.1 分门别类，细化管理，全程监管

美国排污许可证制度是指通过发放有法律约束效力的排污许可证并载明详细的排污限量及条款来控制和管理固定污染源排污行为的管理制度。美国排污许可证是按环境要素来发放执行的，主要包括大气排污许可证、污水排污许可证、雨水排污许可证等。大气许可证分为大气建设许可证和大气运营许可证两部分（见图1）。

在新建项目前，企业必须获得大气建设许可证；在项目运营过程中，企业必须持有大气运营许可证。排污许可证覆盖了企业生命周期的各个阶段，实现从“摇篮到坟墓”的全过程监管。排污许可证的申领主体是企业，但其适用对象一般是具体的污染源，每一个主要污染源都需要申领排污许可证，一个企业可以申领多张排污许可证。

1.2 法律依托，修改完善，渐趋成熟

法律依据充分，制度不断修改完善。1970年美国制订了《废物排放许可证计划》。1972年美国的《联邦水污染控制法》（《清洁水法》前身）首次引入了水排污许可证制度。1977年，《水污染控制法》进行了修正，把水污染控制的重点从仅控制常规污染物（BOD5、TSS、pH等）扩展到同时也要求控制有毒污染物，其种类也从最初的65个扩充到后来的126个。1987年，《清洁水法》修正案通过，形成《水体质量法》，确定了各州需要达到的水体质量目标。1990年《清洁空气法》修正案增加了许可证制度。

1.3 标准严苛，执行规范，惩罚严厉

执行力度大，标准严格。在许可证申请过程中，企业需要确定每个排放源的可能最大排放量，正常运营过程中每个排放源各污染物的实际排放量不能超过许可证的排放限量。企业申请许可排放量时，要根据原辅材料用量、燃料用量、生产工艺、采用的控制技术、能够达到的控制技术水平等信息，采用合理的计算方法（包括合适的排放因子或模型软件估算）确定排放量，确保数据的科学性和准确性。在获得许可证后，企业可以通过检测、采样测试等方法和手段，核算企业的实际排放量。企业需要定期进行合规检查、提交偏离报告和每年的排污申报。如果企业低报了污染物排放量，导致实际排放量高于许可限值，就属于违法，将面临巨额的罚款和其他处罚代价；如果企业高报污染物的排放量，可能导致无法通过申报，即使通过申报，在后续每年的实际排放申报中，虚高的部分也会被削减下来。

惩罚措施严厉，违法后果严重。企业作为申报和实施过程中的直接责任人，全程参与申报和监测过程，对材料可能出现的所有问题和经营过程中可能出现的所有违法行为直接负责。一旦违法，许可证将会无效，企业生产经营会受到巨大的影响。

1.4 企业主体，唯一责任，公众监督

第三方咨询机构参与程度高，责任主体仍是企业。在企业申报排污许可证的过程中，需要根据给定的测算方法估算每个污染源的排污量，考虑法律法规要求和其他技术要求，一般企业没有能力独立完成，只能委托第三方专业机构进行协助申请。尽管第三方机构协助企业申报，企业仍需提供主要资料和必要的支持，并作为唯一的责任主体。

强化许可信息公开，保障公众参与。美国《清洁空气法》规定，排污单位在许可证申请、实施阶段的所有信息必须公诸于众。此外，为进一步公开环境信息，美国建立了污染物排放与转移登记制度，在有效保障公众的知情权的前提下，公众可对排污许可证制度进行监督。

2 节能减排双管齐下，纵横整合齐头并进

2.1 减排效果显著，造纸企业揭去“污染”标签

美国大气排污许可证经过数十年的实施，污染物排放量显著降低，环境质量得到稳定的改善，基本实现了《清洁空气法》所要求的目标：降低对人类和生态系统有潜在危害的常规污染物的环境浓度，包括一氧化碳、二氧化氮、二氧化硫、臭氧、颗粒物和铅；限制空气有毒物质的来源和风险；保护和改善可见度受损的荒野地区和国家公园；减少导致酸雨，特别是二氧化硫和氮氧化物的排放量。2013年美国全国一氧化碳、铅、氮氧化物、VOC、一次PM10、一次PM2.5、二氧化硫排放量较1990年分别降低了59%、80%、48%、39%、20%、24%和78%；同期空气中一氧化碳、臭氧、铅、二氧化氮、PM10和二氧化硫的浓度分别降低了76%、23%、87%、50%、34%和76%。2013年PM2.5比2000年降低了34%。

水污染许可证执行前，美国只有1/3的水适合游泳或钓鱼；湿地每年以超过18万公顷的速度消失；农业灌溉导致23亿吨水土流失且大量的磷和氮沉积在水体中；污水处理厂的处理能力只能为8500万人服务。执行水排污许可证后，河流、湖泊等水体的水质得到了极大的改善。如今，美国2/3的水适合游泳或钓鱼；湿地消失的速度降低到每年3万公顷；农业灌溉导致的水土流失下降了10亿吨，从而降低了水体中磷和氮的含量；现代化的污水处理厂能够服务的人数增加到了1.73亿人。（数据来源：《美国排污许可证制度200问》）

2.2 纵横整合并行，造纸行业进入集中阶段

整体产能上涨，产业双向整合以加速发展

1980到1987年间，美国15家规模最大的纸及纸板企业所占的市场份额从54%上升到了68%，15家最大的纸浆生产商市场份额从56%上升到了70%。1975——1995年，接近50%的纸厂被反向整合到纸浆生产企业中，被整合的纸厂产能约占当时总产能的80%。1975年584个纸厂中只有361个存活到了1995年。由于此时美国处于产能增长的阶段，因此工厂总数减少并不十分明显，但企业数量属于稳定减少的阶段（见表3）。

投资成本上升，企业兼并重组以降低成本

20世纪末美国发生了第一次重组兼并潮，当时的主要造纸企业销售额都有显著上升。在1987——1996年间，美国造纸业投资的平均回报是7.3%，低于投资成本的10.4%。为了抵御成本上升和价格下降，企业之间不得不寻求兼并。美国普查数据显示：1972——1997年，纸和纸板产业的集中度（以CR4衡量）分别从24%和29%上升到了33.6%；1987——1997年，纸浆产业集中度从44%上升到了58.6%；1997年以后，纸及纸板的产业集中度进一步上升，纸板业的集中度高达45%。

需求受到冲击，产业兼并重组以提质增效

21世纪美国在电子媒介和金融危机的双重冲击下，新闻纸和书写印刷纸加速衰弱。这一背景下，新一轮兼并潮兴起。此次兼并特点如下：侧重于具体的产品线，例如剥离未来看起来对增长起不到重要作用的产品线；在某一细分产品行业成为一个更大的生产企业，以便能够影响市场产能和定价；垂直整合制造，例如获取成纸能力，但是剥离分销系统。