【研究】“海绵城市PPP”你知多少？

2.3 绩效考核难度问题

政府购买服务模式下，海绵城市 PPP 项目的绩效考核是政府付费的主要依据。从实践经验看，绩效考核目标的可行性、风险构成及其分担、责任边界等仍有待考证。结合目前几个已有的海绵城市 PPP 项目的策划与绩效考核体系看，尚存在一些明显问题，如绩效考核与建设内容不对应，绩效考核方案难以达到，对未来实现绩效存在的风险缺乏清晰的认知和明确的责任分担机制，考核方式简单等。举例来说，部分项目将河道局部汇水范围划入海绵城市 PPP 项目包，完全以末端河道水质、水量评估海绵城市实施效果，但忽略了流域上游以及未划入PPP 项目的其他汇水片区对河道水质、水量的影响。又例如，现有径流污染目标的考核方式主要依靠监测结果来进行评定，忽视了雨水系统及其设施的复杂性、降雨的随机性及季节变化等因素的影响，也会降低考核结果的合理性。目前掌握的多个海绵城市 PPP 项目的边界条件和系统关系，已经清晰的表明未来的绩效考核将面临较大风险和问题，这给政府和企业按照绩效考核付费埋下了隐患。

2.4 长期运营维护问题

按照财政部要求，PPP 项目签署的合同至少具有 10 年服务运营期，因此长期的运营维护管理也是海绵城市 PPP 项目考核的重要一环。即便方案设计合理、施工建设到位，若没有长期稳定的、良好的运营维护作为支撑，其建设成效仍难以保证，这也是我国环境领域比较突出的问题。海绵城市PPP 项目的后期运营维护工作本身较为复杂，再加上这类项目又容易受自然气候变化、上游开发或污染、城市整体的管理水平和市民环保意识等各种综合因素影响，维护期内很容易产生非技术性的责任纠纷问题，甚至最终导致绩效考核方面的困难或纠纷。因此，不同海绵城市PPP 项目运营维护内容的划分、责任主体的界定、维护费用的计算、绩效评估及考核办法等，都需要在 PPP 项目策划初期依据实际情况予以充分考虑和合理安排。

3. 海绵城市 PPP 模式的要点与展望

虽然海绵城市PPP 项目在开展的过程中存在各种问题和挑战，但不可否认的是，海绵城市 PPP 模式仍是一个值得坚持探索的新路径。随着首批试点城市建设的实施推进和第二批海绵城市试点的启动，海绵城市 PPP 模式也在逐步深入和落地。结合上述发达国家在雨水系统 PPP 模式上的经验，以及目前国内几个海绵城市 PPP 项目推进中遇到的困惑，笔者认为有如下几点需要在 PPP 项目落实中重点考量。

3.1 组建商业与技术联合的专业咨询团队

PPP 项目是一项参与者众多、组织结构复杂的系统工程。一个完善的 PPP 项目需要协调公共部门与不同类型企业(包括承建商、运营商、投资机构等)之间的关系，以达到多方共赢的目的，因此咨询团队的作用就非常关键。根据上述美国马里兰州的案例，以及发达国家 PPP 项目的经验，政府部门和企业通常按比例投入一定资本筹建 PPP 项目公司(即 SPV)，该项目公司通过银行等金融机构获得债券融资，并且分别与承建商、运营商、供应商签订建造合同、运营维护合同、设备采购或供货合同，其中建造合同可能是采取 EPC 或其他承包形式。与此同时，政府部门将特许经营权转让给 PPP 项目公司。上述过程之中，无论公共部门或是企业都需要聘请咨询团队(如技术、法律和财务)制定合理的 PPP 项目方案，PPP 项目的财务测算、风险评估、资金构成、物有所值评价、财政承载能力分析等工作主要由商业咨询团队来完成;技术层面，PPP 项目的系统构成、边界划分、建设与运营费用评估、绩效考核体系等问题则需要专业技术咨询团队来支撑。图 2表明了一个典型的PPP 项目中咨询团队与参与方建立的关系。

图 2 PPP 项目咨询团队与公共部门、企业之间的关系

鉴于海绵城市 PPP 项目责任主体多、边界交叉及关系复杂，项目系统性和专业性强，一般的商业咨询难以高效地支撑如此复杂的水环境 PPP 项目，必须由具有一定实力的技术咨询团队与商业咨询团队共同组建咨询团队，咨询团队的经验和综合能力对 PPP 项目的成功与否具有举足轻重的作用。

3.2 政府与企业合作的风险共同分担

海绵城市 PPP 项目的服务风险应由政府和企业共同承担，项目过程中的每个环节都需要由最擅长的参与者负责，以降低设计、建设、运营维护、融资以及政策和监管过程中的风险。一方面，在 PPP 项目立项阶段就需要将政府财政承载能力评估、物有所值评价(Value for Money)作为重要的考量因素，对整个项目生命周期内的风险、政府企业能力等进行判断;另一方面，政府在选择合作伙伴的过程中，一定要秉持公正公开充分竞争的原则，引入技术、财务、法律等专业公司，减少未来的合作风险。然而目前的情况是，许多具有资金和资源优势的央企国企或大型平台公司有着小公司不可比拟的“先天优势”，其超强的政府公关、资源整合以及融资能力可以更轻易从地方获取海绵城市 PPP 项目。这类现象的存在，一定程度上削弱了市场竞争机制的有效性，弱化了对企业海绵城市技术能力的考量，可能会给政府和企业未来的合作留下隐患。因此，如何建立起合理的风险分担机制，以及公平的市场竞争环境，是未来必须要解决的重要问题。

3.3 制定合理有效的绩效考核体系

作为 PPP 项目服务的购买者，政府部门将制定明确、易计量、可监测的考核指标，根据企业完成情况进行付费。海绵城市 PPP 项目的绩效考核体系是保障项目成功的核心要素，也是最难以制定的内容，必须根据项目特点以及水系统综合方案“量身定制”。从笔者参与的项目经验来看，合理的绩效考核体系应充分考虑流域和项目边界的划分，海绵城市整体建设项目的拆分和打包等，并根据水环境提升的长期性影响综合考虑运营期与试运营期的时间、达标难度、主要考核指标、监测点等绩效考核体系。

3.4 海绵城市建设的资金保障与政府信用的提升

我国海绵城市建设资金的主要来源为中央财政的支持以及金融机构的长期贷款，与一些发达国家相比略显单一。发达国家雨水系统资金渠道的多元化集中体现在以下几方面：

1)在PPP 项目公司层面，SPV 的融资方式有两种，即以实际参与项目建设和运营的公司为投资主体的股权融资和以银行或其他金融机构进行贷款的债权融资(债券融资提供 PPP 项目的大部分资金，有时高达 80%-90%)。虽在我国财政部等各部委的政策文件中，已经提出上述融资方式的退出渠道，但却没有给出具体的细化条例，并没有完善的金融政策。

2)在税费政策层面，除上一章提到的场地开发税(Development Charges)、雨水管理费外(Stormwater Fees)，还有一种常与雨水费一同使用的债券形式(Credit Program)等等。

3)国外许多城市常常通过打破多地区之间的行政管辖界限，共同融资以解决同一流域内复杂的雨水问题。在我国，其实已经做了一些雨水项目建设资金的新尝试，但是想要进一步突破，一定需要依靠好的政策、灵活的市场机制，完备的法律法规。海绵城市PPP 模式是长达几十年的长期投资，通过发达国家雨水领域公私合作的案例可以看出，政府在海绵城市 PPP 项目中有不可推卸的付费责任，一旦政府出现信用危机，企业将损失严重。因此，地方政府在推进海绵城市 PPP 项目时，需要加强政府履责，提升政府的支付信用。当前财政部提出上级对下级的扣款机制，也是为了避免地方政府的违约行为，保障参与企业的合法权益。

3.5 建立城市雨水系统排放许可与收费制度

根据全美 2014 年的雨水设施调查报告可以发现，美国超过 40 个州都使用或及雨水管理费用，并且各地方政府在雨水管理费的使用方式上有较高自由度。雨水服务费具有收费稳定、调价灵活的特点，已经成为美国雨洪管理资金的重要组成部分。当前，我国城市雨水事业已经发展到一定阶段，可以考虑采用雨水排放许可、雨水管理收费等制度，这样既完善了雨水管理政策体系，也可增加海绵城市建设的筹资渠道，保障海绵城市 PPP 的可持续性。

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