【研究】“海绵城市PPP”你知多少？

导读：“海绵城市”的提出立足于我国的水情特征和水问题, 旨在弹性适应地区的环境变化和灵活应对城市的自然洪涝灾害, 转变原始的排水防涝思路, 遵循“渗、滞、蓄、净、用、排”的六字方针, 集雨水的渗透、滞留、集蓄、净化、循环使用和排水于一体, 综合考虑内涝防治、雨水资源化利用、径流污染控制和水生态修复等多个城市建设目标。

1 海绵城市内涵及其PPP模式的特点

1.1 海绵城市内涵及 PPP 应用

厘清海绵城市的内涵及系统组成是分析其 PPP模式特点的基础。一般而言，海绵城市建设由低影响开发系统、城市雨水管渠系统以及超标雨水径流排放系统三个相互补充、相互依存的重要基础元素组成。而我国海绵城市的项目规模较大，不乏十平方公里以上的大型项目，牵扯着许多错综复杂的雨洪问题，因此目前海绵城市建设中也常常涉及河道治理、合流制溢流等综合项目。但不能忽略的，解决城市径流污染、排水防涝、水资源短缺等雨洪问题，是海绵城市建设的核心。

如图 1 左侧所示，海绵城市建设中包含的主要子系统，典型项目以及之间的衔接专业，都表明海绵城市涉及的项目具有多目标、系统性强、项目复杂及差异化明显、跨专业、跨主体等特点。针对不同特点的 PPP 项目，其项目运作流程、风险分担机制、收益分配机制等都会有所区别。笔者大致总结了目前海绵城市建设中几类具有代表性的整体项目(开发地块、市政管网、流域综合整治等)，围绕各自子系统中的典型项目，分析了它们在 PPP 相关利益主体、运作模式、风险与收益机制等问题上的异同，对应图 1 右侧所示。

图1海绵城市建设项目与 PPP 模式大致联系图

总言之，在海绵城市推进PPP 模式的过程中，需要结合海绵城市建设项目及其 PPP 模式的最显著特点，针对具体汇水区域或流域的典型问题，提供科学合理的“定制化的服务”。

1.2 海绵城市 PPP 项目的特点海绵城市

PPP 模式是指利用社会资本，通过政府与企业的合作来实现海绵城市项目的建设与运营。通过以上对海绵城市系统及其与 PPP 模式联系的分析，可以看出，海绵城市 PPP 模式在实际操作过程中有如下显著特点。

(1)项目类型多、系统性强且边界模糊

海绵城市涵盖了低影响开发与绿色基础设施、市政管渠排水系统、超标雨水蓄排系统多个子系统，也涉及流域及河道的综合治理。因此海绵城市PPP项目包含了绿色与灰色、地上与地下、源头与末端等不同措施的组合，相互影响、关系复杂。当前，为了解决我国城市棘手的雨水问题，实现海绵城市综合目标，基于当地实际条件和重点问题的系统性解决方案就显得尤为重要，而这也使得海绵城市 PPP 具有项目多、系统性强的特点。不同于边界条件清晰的污水处理厂 PPP 项目，海绵城市涉及的水环境问题多，复杂程度也高，各项目间的边界区分及如何有效打包已成为 PPP 模式必须要考虑的要素。因此，如果企

业在策划海绵城市 PPP 项目时，只注重商务而忽略其中的关键技术、系统复杂性和边界条件，就可能导致项目实施和后期绩效考核面临许多风险。

(2)投资主体不一，项目公益性强

对于开发地块、市政厂网、园林绿地、水系治理等不同的建设内容，海绵城市建设的投资主体通常各有不同。在源头低影响开发设施应用的主要区域内，既有政府为投资主体的公共建筑和道路，也有开发商为主体的住宅小区、商业综合体;对于大量市政管网工程以及公园绿地、道路绿地等开放空间的建设，部分城市是以地方政府或城投公司为投资主体，不过也有开发商被委托承担红线外公共项目建设的案例;而在水系的综合整治项目中，往往需要政府与企业共同参与建设，投资主体更为复杂。不同的投资主体对海绵城市 PPP 项目的投目标和预期会有所不同，而在此背后，不可否认的是海绵城市建设项目都有

一个共同特点，即项目的公益性特征。传统水务行业 PPP 模式主要通过 BOT 项目持有大量水厂、管网等城市“重资产”用以融资，采用使用者付费机制，通过在运营期内收取稳定水费产生回报。然而，海绵城市涉及的大部分项目，如老旧小区雨水系统改造、市政雨水系统改造、调蓄设施建设、河道截污及CSO 处理等，均具有明显公益性质，基本不产生经营收益，大多数项目设施无法构成“重资产”以提升企业的融资能力。

(3)项目运作模式多样化

因各地方政府财政情况、城市基础设施建设和管理系统、PPP 项目的策划各异，故各海绵城市 PPP 项目具有运作模式多样化的特点。如政府与企业在合作的组织架构和操作模式上的不同，就会导致 PPP 项目的股权分配、投资主体、责权关系和绩效考核等重要方面的不同。例如，南宁市那考河段PPP项目，由北京排水集团公司与南宁市政府出资代表(南宁市建宁水务投资集团有限公司)共同出资设立 PPP 项目公司，政府与企业的合作期为 10 年，由政府按照设定的绩效考核条件支付流域治理的服务费;镇江市海绵城市 PPP

项目，采用政府与社会资本方共同组建专门的 SPV 公司(Special Purpose Vehicle)，通过 SPV 公司完成海绵城市项目的融资、建设与运营工作，其中

海绵城市的方案设计由政府委托设计单位完成;迁安市海绵城市 PPP 项目选择将示范区内公共建筑、雨污水排水管网和厂站、末端河道与湿地综合打包，以“设计—融资—建设—运营”全过程的“DBFO 模式”推进海绵城市建设，通过竞争性磋商方式选择社会资本方，以三里河末端水质作为绩效考核依据。

(4)利益相关者多，协调关系复杂

不同于轨道交通、保障房建设、自来水厂或污水处理厂等其他领域的 PPP

项目，海绵城市建设和运营阶段同时涉及的业主、监管部门、责任主体等更纷杂。整个项目阶段往往需要财政、市政、城建、环保、水利、园林、城管等多个部门的分工与协调。例如，对于市政管网工程以及公园绿地等公共空间，建设阶段分别需要依靠市政及园林部门牵头实施建设管理工作，运营阶段根据各城市不同的管理体制来确定维护主体。对于建筑小区海绵城市建设或改造，多以开发商或地方政府为投资建设主体，但后期维护管理一般会移交给物业公司，过程中有时也需要 SPV 公司进行协调。毫无疑问，海绵城市建设中多部门之间的协作管理是影响海绵城市 PPP 项目推进、未来实施效果和绩效考核的重要因素和主要困难之一。

2. 推进海绵城市 PPP 模式面临的问题

从 2014 年 5 月 18 日颁布的发改基础 [2014]981 号文[9]，以及两批 PPP 示范目(首批 80 个，第二批 206 个)可以看出，现行 PPP 项目多以交通基础设施、清洁能源、信息基础设施等具有较好经营性和长期收益的项目类型为主，水务行业的 PPP项目主要以污水处理厂提标改造、厂网一体化建设等经营性较强的项目为主。由于海绵城市建设自身的显著特征，污水或再生水这类项目的 PPP 模式(含 BOT)难以简单复制于海绵城市建设项目。而从海绵城市 PPP 项目推进的现况看，也确实存在不少问题亟待解决。

2.1 项目策划的系统性和科学性问题

海绵城市建设的系统性既是一大特征也是一大难点。项目策划与打包应与各城市自身面临的实际雨水及其相关的水环境等问题、特征和条件紧密联系，具有很大的不确定和灵活性。项目包中以哪些项目为重点，哪些项目最紧急、见效快，它们又是一个怎样的汇水区域和系统关系，通过这些项目的组合最终是否能顺利达到当地海绵城市建设和绩效考核的要求等，直接关系到 PPP 项目的成功与否和实施难度，在项目策划和打包前必须充分研究和认真分析。然而从目前掌握的海绵城市 PPP项目情况看，由于策划时对海绵城市与水环境的系统关系缺乏透彻的理解和分析，部分海绵城市 PPP 项目汇水区关系复杂或混乱，建设内容针对性和系统性不强，造成治理方案各子系统之间的分割，缺乏流域或汇水区系统关系的科学性和合理衔接。以旧城区合流制区域的海绵城市建设及溢流(CSO)污染控制系统为例：由于旧城城市空间格局与排水系统的复杂性和局限性，以及污染物传输、溢流过程的随机性，系统实施方案应该包括源头控制、截留能力、调蓄设施及污水处理厂能力及工艺的匹配等多个部分，如果不能科学、合理地制定系统实施方案并统筹各子系统之间的衔接，只从局部角度出发进行治理，最终可能收效甚微，反而造成资本的浪费。因此，必须从 PPP项目策划初期，厘清项目汇水区系统关系，策划合理的项目打包，并与监测、评估与考核体系相呼应。

2.2 收益模式和政府支付能力问题

海绵城市 PPP 模式要吸引社会资本和企业的积极参与必须要解决的一个关键就是收益模式的问题。财金 [2014]76 号文和发改投资[2014]2724 号文均提，PPP 模式是通过“使用者付费”及“必要的政府付费”获得合理投资回报。如前文所述，海绵城市 PPP 项目公益性强，且我国并没有建立强制性的雨水排放许可制度和雨水收费制度，目前尚不具备“使用者付费”的条件，因此政府“购买服务”仍然是主要付费方式，新的收益模式和增长点仍有待探索。现有付费模式下，地方政府的支付能力和信用将会成为海绵城市 PPP 项目极为重要的依靠和保障。而从以往和目前情况看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情况并不少见，一些公司通过分析地方的经济实力和政府的信用程度后，放弃参与某些海绵城市 PPP 的竞争，可见，地方政府支付信用的风险已经成为海绵城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驱使下，通过过高的回报率，过长的特许经营期以吸引社会资本，但最终又缺乏承受能力，难以履行合同义务，直接危害合作方的利益，也会加剧地方债务风险。尽管财政承载能力评估能够一定程度上减少地方政府财政危机发生的概率，但从 10 年以上服务期来看，地方财政支付能力仍存在许多不确定性。

延伸阅读：

【专家观点】海绵城市PPP项目结构设计与运作程序要点