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在考核和追责机制上,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《生态文明建设目标评价考核办法》,每年评价一次,每五年考核一次。无论是评价、考核发现的水质变差问题,还是现实中发现的水污染事件,都要按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的规定来追究地方党政领导的责任。
设立河长制,可以打破当前法律制度和监管体系的局限,让地方党政主要领导对水环境保护工作进行兜底,并能够牵头解决现有部门难以牵头解决的问题,对这项复杂的系统工程整体负责。地方党政一把手担任总河长或者河长,有利于调动行政资源,对不认真履责的人严格追责,有利于让急需解决的水环境问题以最短的时间得到有效解决,也可加快治理项目审批流程。
2.3案例:上海推进“河长制”,公布第一批河长名单
上海市政府创新推行“双河长制”。上海市以“河长制”的落实为抓手,推进各区落实水污染防治行动计划和最严格水资源管理制度等任务,确保完成工作目标。2017年底前将实现全市河湖河长制全覆盖,2020年基本消除劣V类水体。
2017年2月6日,上海公布了第一批河长名单。第一批公布的河长名单共涉及上海488条河道,包括:长江口(上海段),黄浦江等31条市管河道(湖泊),以及列入城乡中小河道综合整治的471条段(含15条市管河道)。共有334名各级党政领导担任各级总河长、河长。其中,省部级领导2名,厅局级(区级)领导73名,县处级(街镇)领导259名。
表4:上海市“河长制”方案中,河长及其党政级别对应情况
资料来源:上海市政府,光大证券研究所整理
上海市“河长制”工作整体方案:首先,全面建立河长制组织体系。成立市、区、街镇三级河长制办公室,建立河长办工作机制,分三批公布河长名单。其次,全面推进城乡中小河道综合整治,按照《关于加快本市城乡中小河道综合整治的工作方案》,采取五方面17项措施,推进471条段631公里城乡中小河道综合整治;最后,全面推进本市水环境治理工作。
3.“河长制+PPP”协同规避两大风险,提速水环境市场
3.1水环境治理两大风险:源头控制和后端运营
当前的水环境PPP项目并不能彻底解决水环境污染问题:
水环境污染的最大特点就是污染成因复杂、来源广泛,包括:工业废水及废渣排放污染、农业及渔业生产污染、生活废水及垃圾污染物污染、交通船运污染等。污染来源广泛,导致治理难度大大增加。因此,水环境治理一定要对污染源头进行控制,才能起到良好的治理效果。
当前水环境治理症结一——源头控制方面,政府效力不足:水环境治理是系统性工程,只有对工业源、生活源、农业源加以控制,同时配合整治工程,采取多手段、综合处理方式,才是水环境污染治理的根本解决之道,但源头控制又是政府的工作,且一般水环境PPP治理项目中并不涉及。
所以,水环境治理中,政府的作用不可忽视,只有把污染源头排查好、控制好、管理好,后端的整治工程、配套项目、运营能有效果,否则一切都为空谈。
表5:水环境综合治理方案
资料来源:光大证券研究所
推行PPP模式的目的是:1)政府职能转变,尤其是投资领域的职能转变;2)解决政府债务问题,广纳各路资金,缓解政府财政压力;3)吸纳民营企业在管理和技术方面的长处,以加快基础设施的建设和有效运营。
水环境治理项目建设一般以PPP方式进行。PPP模式既是一种重要的融资模式,又强调一种新的合作机制,即风险分担、利益共享。内容包括:
1)风险由最有能力控制一方承担;
2)承担的风险大小要与所获得回报匹配;
3)社会资本承担的风险应当有上限。
表6:PPP项目的风险
资料来源:PPP与资产证券化
当前水环境治理另一症结——水环境PPP项目重建设轻运营:PPP项目更多的是以整治工程+污水处理厂、管网工程打包实施,市场更多的是承包商,把项目拿下来,做工程,在里面赚一定比例的工程钱。而之后,建设风险向运营风险转移,虽然对工程公司有利,但政府一旦在源头控制不作为,后端运营、水质达标是非常困难的,风险较大,对整个PPP项目运营回款是不利的。
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