存量债务背景下管控PPP模式财政风险的建议-undefined

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地方政府债务是我国应对金融危机推出的经济振兴计划的产物，主要集中在省以下政府层级，PPP模式是经济进入新常态后地方政府保持和扩大公共品投资的财政创新手段，自2014年以来在全国得到大力推广。本文对新疆维吾尔自治区(以下简称自治区)部分区县调研发现，地方政府在化解存量债务负担沉重之际，大规模运用PPP模式扩大公共投资是既是稳增长的途径，但也面临巨大的财政风险，据此提出在化解存量债务背景下，控制PPP模式财政风险的建议和对策。

一、引言

我国原《预算法》明确规定禁止地方政府举债，但实际上大部分地方政府都有负债。地方政府负债可追溯到1979年。1981-1985年，省级政府集中举借债务，市级和县级政府举债则集中于1986年-1996年，至2010年底，全国仅有54个县级政府尚未举债，增长迅猛是在2008年金融危机之后。地方政府举债合理性的解释主要是：债务资金有效缓解地方政府在经济发展及基础建设过程中的财力不足，保持了宏观经济的稳态增长。地方政府规模究竟有多大?不同口径下的数字大不相同，不同口径的差别在于隐性债务。

我国进入经济新常态后，随着财政收入增速放缓，地方债务的风险浮出水面，如果出现大面积地方政府债务违约，可能向金融体系传递进而威胁宏观经济运行的稳定，其蕴含的信用及金融风险引起政府和学界高度重视。PPP模式是在地方债务高企的背景下推出的新型融资方式，是在公共领域政府与市场关系的重塑，它打开了民间资本跟进的制度空间，能够与财政资金共同发挥更大的乘数效应。2014年以来，PPP项目如雨后春笋，分布在各地各相关行业，随着PPP项目的纷纷落地，尤其要警惕PPP热潮背后潜藏的问题与风险。

从地方债务的性质和分层结构看，与中央和省级政府相比，市县级政府财政资源有限但负债率较高，极易发生不良债务的风险。但实施分税制以来，省以下政府间事权与支出责任不清，财力与事权逆向运行的矛盾始终难以克服，地方政府面对提供公共服务及推动经济发展过程中的预算内财政缺口，虽是“主动”负债，却有不得已之难。存量债务既定的背景下，尤其要警惕大力推广PPP模式带来的财政风险。

二、地方政府存量债务情况

随着新《预算法》的深入实施和地方政府资助发债的开启，在中央政府严格要求和制度规范下，各地地方债管理进入一个“史上最严”的新时期，自治区地方政府债务管理的压力随之上升。

至2016年末，自治区政府性债务余额为3,941.2亿元，其中，政府债务2,836.9亿元(一般债务2,179.6亿元，专项债务657.3亿元)，占总量的72%;或有债务(包括审计口径中的负担保和救助责任的债务)1,104.3亿元，占总量的28%。地方政府债务余额在全国处于中游。

通过对乌鲁木齐市、克拉玛依市、博尔塔拉蒙古自治州的调研和判断：当前自治区已认定的地方政府存量债务中，虽然总体上综合负债率尚未进入预警风险区，但各地州市政府承担直接偿还责任的债务总额占地方财政收入的比重已分别达到40%-80%，加入存量债务全部到期偿还，地州市政府将难以承受。因此，各级政府都积极采取措施化解债务风险：一是大力推进PPP模式。二是进行债务置换。

从2015年起，财政部分三年分批置换到期的地方政府负责偿还的债务，期限3-10年不等。债务置换虽未减少债务总规模，但以低利率、长期限的中央政府债券置换到期的地方债务，流动性风险得以化解且降低了举债成本。调查发现，层级较低的政府获得的置换额度中，期限短的债券(3年和5年)占较大比重，由此可知，经置换后的存量债务也将在2017-2023年最后清偿，大部分集中在2018-2019年。随着置换债务陆续到期，在保稳定、保民生、保运转的前提下，各地特别是欠发达地区政府按期偿还债务将是非常艰巨的任务。在存量债务逐步减少的同时，因PPP项目产生的隐性负债风险上升，此外，融资平台、土储中心等来源的债务比重有所降低，但仍是地方债务隐性风险的主体部分。

三、自治区PPP落地项目的主要特点

作为欠发达地区，基础设施薄弱是制约自治区地方经济持续增长的瓶颈，为此，自治区确定2017年全社会固定资产同比增长50%以上的目标。为“更好地发挥政府投资的引导作用，坚持市场运作、多元投资，创新投融资模式，持续释放社会投资潜力。大力推行PPP模式，发挥好自治区PPP引导基金和项目奖补政策作用，推动PPP签约和落地建设。”在政策推动下，各地PPP项目纷纷落地，PPP市场呈现爆发式增长。截至2017年9月末，财政部综合信息管理平台自治区入库项目共计1124个，累计投资额12012亿元，项目落地率位居全国第二，覆盖14个地州市和19个行业领域，显现了较好的经济效益和社会效应。落地的PPP项目有以下特点：

1.在项目回报机制上，以政府付费方式为主

从全国的情况看，60%的PPP项目采用政府付费的模式，新疆该比重占到79%。新疆是经济欠发达地区，长期以来基础设施欠账较多，PPP项目的融资相对困难。这两年开工落地的某些PPP项目，虽然也有收益，但受制于城镇居民总体较低的收入和消费水平的约束等因素，其收益远不足以弥补项目运营成本和满足社会资本的预期收益。因此，在发达地区通常可以采用缺口补助的项目，而在新疆只能以政府付费的方式实施，发达地区可使用者付费的项目，在新疆可能因使用流量不足而以缺口补助的方式落地。与发达地区相比，在已启动的项目中，政府要承担较大的支出责任，但可以较少的财政资金“撬动”大规模的固定资产投资，对地方经济的可持续增长的长远影响是毋庸置疑的。

2.社会资本的预期收益率在6%-8%之间，但越来越难实现

在中央政府强化债务风险以及金融创新不足的情况下，PPP项目普遍面临着艰巨的融资压力，即便获得融资，其融资成本都相对较高，虽然社会资本期望的预期收益率在6%-8%之间，但相较于较高的融资成本，实际属于微利。2017年以来，随着PPP项目竞争加剧，社会资本方的预期收益率普遍降低，甚至出现了零回报的项目。虽然减少政府未来的付费，但也可能隐藏项目建设维护低质量的风险。

3.项目经营期均在10年以上，个别项目经营期达到35年

这是自治区现阶段重点公共产品与服务的民生属性决定的。较长的经营期有利于稳定预期，其中的问题不容忽视：(1)以PPP项目基金作为政府出资的项目，基金的存续期少于项目运营期，基金期满而项目还在运营，政府的出资成为或有负债。(2)经营期内诸多因素的变化，使得预期微利的项目变得亏损，或者产生超额收益(这个概率较低)，项目是否能够持续?合同中约定的风险划分是否真正落实?这需要加强项目监管，更对地方政府的治理能力提出了更高的要求。

原标题：存量债务背景下管控PPP模式财政风险的建议

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