矿山环境治理和土地整理的PPP模式辨析

随着我国社会经济建设的快速发展，国家对环境治理的力度和要求都在加强，国土资源部在全国范围内开展的“绿色矿山行动”也取得了显著的成果。以2005~2015年10年间的不完全统计数据为例，中央和地方财政以及企业投入矿山环境恢复治理的总资金约为900亿元，恢复治理面积不低于80万公顷。然而，不考虑新增面积，存量待治理面积仍有约220万公顷，约占总需治理面积的74%，恢复治理及后续开发总资金需求估算在万亿元级别。可见，巨大的需求和资金缺口靠中央专项财政安排显然是“杯水车薪”，在如今债务包袱沉重的形势下地方政府也是“心有余而力不足”，矿山企业则无论是治理技术、资金还是意愿都不足。因此，广泛引入社会资本参与，多方联动、综合开发是加快矿山环境恢复治理的有效途径。

同样，在严控地方债务的新形势下，各地方政府的土地一级开发和收储也遇到了投融资的“瓶颈”。过去，地方政府主要依靠其平台公司举债融资投入;2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)颁布之后，则主要采用“政府购买服务”的方式变相举债融资投入。然而，今年以来财政部连续以财预[2017]50号、87号发文重申严控地方债务，并将土地一级开发收储工程项目明确列入政府购买服务的“负面清单”。虽然，财预〔2017〕62号允许各地方政府发行土地储备专项债，但发行主体要求、操作程序、时间和额度等目前看来还难以满足地方政府的建设需要。因此，实际接触中，地方政府的土地一级开发以及一些涉及前期土地拆迁收储的公共基建项目，其融资渠道急需创新和破题。

鉴于上述两类“涉地”项目一定的共性，笔者拟从政策的梳理和实操的重点方面，对PPP模式在此类项目上的创新运用进行一个简要的分析。

一、与土地收储相关的重要政策文件解读

国土资发〔2007〕277号《国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》是关于土地储备管理的重要文件。其中第三条明确规定土地储备实施机构应为政府部门下属事业单位，但第十九条也明确规定土地整理等相关基础设施建设要通过招标委托第三方实施。也就是说土地收储的行政管理权和具体建设实施是分离的。

国土资发〔2012〕162号《关于加强土地储备与融资管理的通知》也是两部一委关于土地储备及融资的重要文件。该文除重申国土资发〔2007〕277号的相关规定和土地储备机构的主体资格外，其中第三条特别强调“土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应‘净地’提供有效保障”，并再次强调土地整理等相关基础设施建设要通过招标委托与土地储备机构无关联关系的第三方实施。

财综〔2016〕4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》再次强化了土地储备行政管理权和具体建设实施事权的分离，并且第七条特别强调“积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”、“积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设”。

财经〔2016〕91号《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》是引起业界热议的一份文件。其主题是公布第三批PPP示范项目，但文中第五条除规定PPP项目获得土地的三种途径和方式外，还特别强调“不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”。然而从实质上看，本文与前述土地储备管理的正式文件并不矛盾，并未规定PPP社会资本方不能参与“土地整理等相关基础设施建设”。也就是说，只要不违反文中的4个“不得”以及控制地方债务的相关文件规定就是可行的。而这类涉及土地修复或整理的PPP项目，是可以通过科学合理的实施方案设计做到的。实际上，即便是财政部的PPP示范项目中，含有土地前期开发、整理以及相关基础设施建设的项目就不胜枚举，如各类园区、片区、新城区PPP，交通项目和特色小镇等。

财预〔2017〕87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》对“政府购买服务”进行了严格的规范和限制，其目的依然是严控地方违规举债。文中将土地储备前期开发明确列入了政府购买服务的“负面清单”，但绝未限制符合规范性文件涉及土地修复整理的PPP项目中的“政府支付责任”。相反，财金函〔2017〕85号甚至在澄清政府的PPP项目支出责任时明确指出“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目”。

因此，从上述文件的解读和近期政策发展趋势来看，我们可以得出如下结论：

土地修复、整理和前期开发的实施主体只能是政府机构，即各地的土地储备中心，任何第三方甚至是政府平台公司都不能承担，这充分体现出“土地及其收益国有”的立法和行政原则。

与土地修复、整理和前期开发等相关的基础设施建设依法委托第三方实施没有法律障碍，而且是政策允许的。

将土地修复、整理和前期开发等相关基础设施建设纳入PPP项目实施是合规的，包括为一些公益性PPP项目配置部分土地资产的二级开发或修复土地的再利用，有PPP系列法规文件和大量实践案例的支持。前提是除了中长期的支出责任以外不能因此增加地方负债。

二、土地修复和整理类PPP项目要点及注意事项

(一)近3年来，国家在公用基础设施和公共服务领域大力推行政府和社会资本合作即PPP模式，相关文件均强调其公益性和运营性，但这正是土地修复和土地整理项目满足PPP规范要求的难点。因为单纯的土地修复或整理难于满足“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”的规定要求;单独的“二级开发”又缺乏公益性。将拟修复或整理的土地与其上或周边拟建的具有一定运营性的公共建筑等组合成一个PPP项目，既解决了政府土地前期开发和公共设施建设的需求又满足了PPP政策的公益性和运营的要求。因此，项目组合、综合开发是必由之路。

(二)尽量加大PPP项目的经营内容。PPP项目的三种合作模式“政府付费型”、“可行性缺口补助型”、“使用者付费型”中，随着地方政府10%的PPP支付责任上限纷纷“超限”、国家政策的逐渐趋紧，纯“政府付费”型PPP项目将逐渐受限甚至无法申报入库;“使用者付费型”项目稀缺，可遇不可求;“可行性缺口补助型”将成为主流。因此，在项目规划时尽可能导入经营性产业、加大经营内容十分重要。

(三)土地修复或整理类PPP项目不能触碰土地收支两条线的政策“红线”，其投资成本及收益不能直接或间接与土地预期收益挂钩，也不能由政府兜底、承诺、担保直接或间接负债。但是，土地前期开发的投资是可以进入一级开发成本的;土地出让收益是可以纳入预算管理后由政府中长期预算统一按PPP项目合同支付投资人的。因此，只要项目实施方案设置得当、PPP合同依法合规，社会资本参与此类项目是可行的，投资回收及收益是有保障的。

(四)PPP项目用地的取得。涉及公益并符合《划拨用地目录》的部分可以协商划拨取得;目录之外的项目用地则需通过出让获得，根据财金〔2016〕91号“可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”的规定，可采用“两招并一招”的方式取得;发改投资〔2016〕2231号、国土资厅发〔2016〕38号也为“两招并一招”提供了政策支持。因此，根据上述文件和国家有关部门一系列关于开展PPP的鼓励政策文件，PPP项目用地包括为公益项目配置的一定土地资产，一次性获得项目、一二级联动是可行的。只是要注意：事前应获得市、县国土资源主管部门的批准、符合用地规划和方案，并在签订PPP协议的同时签订宗地出让(出租)合同。

(五)依规合法、科学合理的项目实施方案是“涉地”项目成功的关键。本轮PPP大潮经过3年多的发展，已经从“大水漫灌”式转入“深耕细作”式。国务院各部委纷纷密集发文，以其规范各地的PPP行为。政策在收紧门槛在提高，以至于许多地方政府、社会投资人和金融机构困惑茫然、不知所措。面对纷繁的各类文件规定、错综复杂的项目类型和各方需求，如何满足政策文件要求，设计出一个依规合法、风险分担合理、经得起历史检验的项目实施方案，对项目相关各方尤其是PPP咨询机构是一个考验。因此，熟练正确地把握各类文件政策、深刻理解各类基本建设项目的本质尤为重要。

总之，PPP的下半场靠的是政策水平、综合知识以及丰富的实践经验的综合运用。