我国土壤修复产业的资金瓶颈及对策分析

2.2资金来源单一

目前，我国土壤修复产业的资金来源比较单一且有限，主要有三种类型:

(1)“谁污染，谁治理”模式。该模式适用于污染责任主体很明确的污染场地修复，属于“污染者付费”模式，即规定一切向环境排放污染物的单位和个体经营者，依据政府的规定和标准缴纳一定的费用，以使其污染行为造成的外部费用内部化，促使污染者采取措施控制污染。针对污染场地，明确法律意义上的有关责任主体，确其对污染土壤损害承担无过错连带责任并具有溯及既往的法律效力，由污染责任主体筹措资金用于污染场地的修复。当污染责任主体不明确时，由国家或地方专项资金先行垫付土壤环境整治修复费用，最终由责任方代为法律追偿。

与西方诸多发达国家不同的是，我国以公有制为基础的土地产权属性，在一定程度上导致土壤(包括场地)污染防治权责模糊不清[5]。再加上造成土壤污染的老工业企业中国有企业居多，土壤污染责任的确定有很大难度。在实际中，我国法律手段和技术手段对于污染者责任的认定和追溯存在很大空白，我国污染场地治理责任人，有可能是污染企业或企业的上级控股集团作为业主，对于搬迁企业遗留的污染场地的业主还可能包括土地储备单位和开发商。即使认定了责任人，污染场地治理修复的高额费用、时间耗费等困难，尤其对于面临淘汰的需搬迁的老工业基地，在实际操作中也很难实现。

(2)“谁受益，谁治理”模式。该模式适用于污染责任主体不明确、具有一定的高值化潜力的污染场地，属于“受益者付费模式”。该模式充分利用市场机制，引导和鼓励社会资金投入土壤环境保护和综合治理。由污染场地的开发商或使用者筹措污染场地的修复资金，将把污染土地开发再利用所带来的预期增值，作为土壤污染修复治理的商业回报。

这一模式的优点是将预期来源于开发再利用带来的土地增值，作为公共投资的资金来源，而且体现了公平原则，遏制了土地受益者投机行为，付费者同时也是监督者[8]。常见的是房地产中土地开发商对污染场地的修复。但这一模式的弊端是实际最终买单者仍然是购买污染场地开发为住宅的居民，对哄抬高房价推波助澜。而且土地开发商对场地修复的专业性低可能造成修复效果不佳，开发商与评估公司有可能串通来偷逃国家土地出让金，从而在实际操作中滋生腐败现象。

(3)“政府出资”模式。对于污染责任主体不明确、修复后作为公益用途、缺乏良好收益机制的污染场地，只能由国家或地方政府负责筹措资金用于污染场地的修复。

由于历史原因，我国土壤污染主体大多是各类国有工厂，经过多轮的改制重组，很多工厂产权归属关系已经灭失，无法明确造成污染的责任主体，即便产权明晰，也很难有能力再去支付高额的土壤修复费用。而单纯由“政府出资”模式筹措资金用于污染场地的修复，将给政府带来巨大的财政压力。如何解决资金匮乏问题，成为阻碍污染场地修复及再开发利用和土壤修复产业发展的瓶颈。

2.3资金分配不合理

目前我国土壤修复产业的产值占整个环保产业总产值的比重大约为0.5%。与水、大气污染治理资金总量相比，土壤修复资金投入量占环保产业的比重依然很低。美国的土壤修复行业在2000年左右进入高速发展期，其土壤修复的资金占GDP的比重保持在0.4%以上，占环保产业总产值的30%左右。

我国目前的场地调查评估和验收监理等全过程咨询部分的资金分配比重仅占场地环境修复案例总投资的1%～3%，导致很多修复的土方量和工程措施粗放，造成不必要的资金投入和粗放修复导致的浪费。与发达国家场地修复咨询占30%、修复工程占70%左右的状况差异很大。由于我国环境修复地块的个异性强和类型多样，估计修复咨询的资金额应在30%～45%才能满足精细化环境修复与管理的基本需求。而我国土壤修复企业在制定修复方案时，业主方和项目申报方对土壤污染调查方面不重视，投入分配不合理，采取的采样分析数据明显不能支撑土壤污染程度、范围以及修复目标的确定。

3我国土壤修复产业发展突破资金瓶颈的对策

3.1立法健全监管企业责任体系

我国尚未有法律、法规就政府与市场的边界、不同层级政府环保投资财权与事权责任分工予以明确规定。我国土地国有所有制制度导致土地实际持有者只有土地使用权，因此土地使用者对土壤环境质量和土壤污染防控的关注度不足，造成了土壤环境污染问题。而且由于法律缺失造成管理的缺位，国家要承担很大一部分土壤污染治理的责任。土壤污染治理投资巨大，当前情况下，仅仅依靠政府投入无法根本解决大量的历史遗留的土壤污染问题。

尽管在土壤污染修复与治理中责任划分难度较大，但国外许多国家都在土壤污染防治有关法律中对“污染者付费”原则予以规定，明确土壤污染行为者等利益相关方的法律责任，推进构建公平合理的土壤污染责任者付费机制。美国和德国的做法较为典型，美国的《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》中环境保护署责令污染场地的“潜在责任方”要支付全部的修复费用，使责任追偿成为土壤修复的重要资金来源。德国的《联邦土壤保护法》实行“谁污染谁付费”原则，要求责任主体企业可直接修复治理，也可由第三方代为修复治理而事后由责任主业付费;对于无法明确责任主体的土地，则先由政府投入资金修复治理，而后通过调查来落实土壤污染治理费的责任主体;对于没有在限期内完成治理要求的责任主体，则会实施罚款。对于历史遗留的土壤污染治理问题，则通过财政资金实施治理。

3.2政策驱动激励土壤修复市场

土壤修复产业是政策驱动型行业。目前有关民间资本、补贴、税收优惠扶持等政策力度不够，有关土壤修复市场化和产业化的政策基本上是部门性、框架性的指导意见，政策的权威性和规范性不够。尽管出台了一系列土壤修复产业发展的投融资利好政策，但缺乏可操作的实施办法，多为原则性的概化要求，操作性差，实施效果不理想，许多配套激励政策提了很多年，但是一直难以落实，无法对土壤修复产业发展起到支撑、保障作用。

国家应当出台更多有利于土壤修复产业企业发展的扶持激励政策，包括经济激励政策，以及其他非经济激励性政策[19]。经济激励政策主要包括税收减免优惠政策、预算内财政补助政策、专项发展基金(资金)政策、技术引进减免关税政策、政府绿色采购政策、投资信贷优惠政策等。其他非经济激励性政策主要指企业自愿性政策，包括环保标志制度、环保自愿协议等。政府可通过补贴、减免税(费)等，扶持环保产品与服务的生产和供给企业发展，鼓励环保设施建设与运营，也给企业提供投融资的动力。推进实施节能减排的自愿政策，加强环保宣教，提升公众绿色消费意识，培育社会绿色消费伦理，形成企业践行绿色生产的环境。加大高新技术研发的投资力度，环保高新技术研究项目考虑优先列入国家科技攻关计划的资助范围，加快研发和示范应用一批关键共性的重大环保技术装备，提升我国土壤修复产业技术水平。

3.3技术革新成熟修复产业链

由于我国各地的土壤性质、气候条件、污染程度都不尽相同，部分地区土壤污染严重，土壤污染类型多样，呈现新老污染物并存、无机有机复合污染物并存的局面，土壤污染的检测和治理技术尚不成熟，已有的技术大多尚处在实验研究阶段，真正可用于实际污染场地的技术很少。目前我国土壤修复技术和方案较单一，过度依赖现有固废的处理技术(填埋、固化稳定化)，不论污染程度轻重、土方量规模，均按某一修复技术进行修复，或导致修复过度，或存在较大的环境风险，缺乏针对性、适用性和整体性，这对修复成本和修复周期造成不必要的浪费。另外，我国土壤修复研究工作起步较晚，国内已形成的土壤污染小型企业以国外企业授权技术代理或合资企业为主，自主研发技术较少，因此造成土壤修复成本偏高。

一方面，对于复杂污染场地，如果按照实际污染情况分类修复，根据土壤质地和用途，对重度污染、中度污染和轻度污染土壤分别筛选有针对性的修复技术，最后结合费用和修复周期确定修复方案，不仅可以提高污染土壤的修复效率，而且可以实现最佳的费效比。另一方面，土壤修复产业需要突破技术瓶颈，发展适合国内的土壤类型、条件和场地污染特殊性的自主知识产权，适应国情的实用型修复技术与设备，形成成熟的修复产业链，选择便宜、安全、高效的产业化技术，从而以最廉价、最有效的方式解决土壤污染问题。我国应积极鼓励土壤修复技术自主研发，鼓励成立以土壤修复为主的小型科技型企业，支持从高校研究土壤污染修复技术的毕业生自主创业，将技术带出实验室，应用于实际工程，在工程过程中创新、研发。并且要鼓励引进先进技术，将自主研发与引进的先进技术相结合，研发出适用于我国土壤污染特性的一系列土壤修复技术和设备，逐步壮大土壤修复产业。

以“土十条”为首的顶层设计成为短期内驱动商业模式创新的最大潜在动力，而技术创新带来的成本降低则将成为商业模式可行性提高的长期驱动力。2016年9月14日，科技部联合国土资源部、环境保护部、农业部、中国科学院制定《落实土壤污染防治科技支撑工作方案》,该方案明确了土壤污染形成机制研究、土壤污染监测预警技术研究、土壤污染源头控制与治理技术研究、污染土壤治理系统性技术方案与示范、土壤污染防治科技创新能力建设、推动土壤污染治理科技成果转化等六大科研方向与重点任务，并提出加强协调落实、加大科技投入、促进科研成果开发共享、加强国际科技合作等四项政策支撑和机制保障措施。