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PPP最新规范54号文解读及环保示范项目处置情况

2018-04-28 10:06来源:中国水网作者:汤明旺关键词:PPP环保项目财政部收藏点赞

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四、专家对54号文的点评与建议

对于54号文的出台,北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚认为,(1)方向正确,不回避问题,把对的事情做起来最要紧,效果不必苛求完美;(2)动态管理,有进有出,是项目库,包括专家库的应有之义,需要持之以恒;(3)规范管理和信息公开,值得反复强调,但往后也许还需执行细则推动;(4)长效管理机制值得重点关注,这是PPP管理体制演化的新动向。如果行之有效,可能会进一步强化财政系统对相关领域内项目的主导权。刘世坚建议,通过高位阶立法或地方相关制度环境建设,尽快形成跨部门协调机制,缓解一直以来的部际协调困局。

郑州大学产业技术创新研究院PPP研究中心副主任杨小波从PPP“两评一案”及PPP合同等角度提出了自己的看法。他认为,现在不少PPP项目的实施方案中风险分配环节不受重视,很多流于形式,没有针对项目的特点进行量身定制。更重要的是没有站在公允的角度为政府和社会资本两方考虑,将风险过多让其中一方承担,且没有考虑到风险分配与后续的调价机制挂钩等问题,为项目真正落地执行埋下隐患。

关于“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”,杨小波指出此种情形的确应该加以规范,尤其是不能通过补充协议等方式返包给政府方机构进行运营。实操中,不少PPP项目在采购文件中要求潜在社会资本方(或联合体)需要具备融资、建设、运营等能力,而在合同体条款安排上又提到项目公司可以将部分或者全部运营工作委托给第三方机构。特别是之前很多PPP项目的社会资本方多为施工企业,不懂运营或者不想运营,于是就顺水推舟将运营外包,在某些领域也出现政府主动要求项目公司把运营委托给自己下属的公司进行运营的情形。这种操作方式下,社会资本“重建设、轻运营”得到变相激励,而实施机构在PPP项目运营进行绩效考核时也很容易“睁一只眼闭一只眼”,提高公共服务供给效率和供给质量的目的必然要打折扣。

关于“强化咨询服务监督”,杨小波建议今后PPP项目的相关评审中,评审专家应由地方政府PPP中心抽取(不能由为该项目提供服务的咨询公司推荐),且应全面披露参与的专家信息及专家的书面意见。这既有利于督促专家发表中立、专业的意见,也有利于对咨询公司初始方案报告及修改完善情况进行对比监督。

五、环保项目占据示范分类处置的三成

E20研究院对54号文所列的PPP示范项目进行分类整理发现:被分类处置的环保类项目合计有58个,占总数的33.5%。

第一类,退出示范并清理出库的环保项目有10个,占此类总数的33%。调出原因绝大多数为不再采用PPP模式;少数则是因为“项目投资主体和规模发生变化,一年内无进展”,或“选址拆迁困难,停止推进”。环保所属领域中,水务类有8个,固废及混合类各1个。值得关注的是,水务中多为水环境综合治理项目或海绵城市项目,固废个别则是因为“领避效应”导致的选址问题。区域上,主要在中西部地区。其中,甘肃最多,有4个;其次是陕西、湖南各2个,新疆及山东各1个。

表1 退出示范并清理出库的环保项目一览表


数据来源:E20研究院根据54号文附表整理绘制

第二类,调出示范但保留在库的环保项目有20个,占此类总数的37%。调出原因中“尚未落地”最多,有17个;其他3个分别为部分子项目推进困难、项目内容及边界发生实质变化、财政支出压力大而暂缓实施。环保细分领域中,水类依然最多,共有15个;固废及管网(管廊)类分别为2个、3个。区域上,四川、江西、湖北、河北及青海数量居前。值得关注的是,此类中,县级或工业园区类水务项目居多,可能与这些项目所处区域的供水需求、排水量不确定性较高有关。

表2 调出示范但保留在库的环保项目一览表


数据来源:E20研究院根据54号文附表整理绘制

第三类,保留示范但限期整改的环保项目有28个,占此类总数的31.5%。整改原因中,25个均为“运作不规范”,且其中16个含有“未按规定开展财政承受能力论证”的原因;另外,有2个项目为“已完成采购,尚未签署合同”,1个项目则是“主体不合规”。环保细分领域来看,水、固、管分别为18个、6个、4个。区域上,河南最多,有10个环保示范项目被限期整改;其次是云南,有5个环保示范项目被掀起整改;四川、福建、河南等地均有2个环保示范项目要求进行整改。被限期整改的多为流程上的不规范,特别是财承问题,值得各方高度关注。

表3 保留示范但限期整改的环保项目一览表

 


数据来源:E20研究院根据54号文附表整理绘制

总体而言,环保在54号文分类处置中占三成,与环保PPP项目占财政部PPP项目库的比例大体相当。但从我们分析的细节看,被分类处置的环保项目集中在体量较大、边界需要厘清的水环境综合治理领域,投资规模大、运维属性较弱、财政支付压力大的水利工程及海绵城市、地下综合管廊等领域,以及部分处于县域或园区的供排水项目、垃圾焚烧项目。从92号文的项目库规范管理到54号文的示范项目规范管理,实际上体现了“从重数量到重质量”、“从重建设到重运营”的转变,是循序渐进、逐渐优化的过程,也是回归PPP“初心”的制度化安排,将为更多真正有专业积累、有运营经验的社会资本提供更加公平的参与机会,由此带动产业发展与公共服务改善的“双赢”。

延伸阅读:

附退库、调出项目清单 财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知

原标题:ppp最新规范54号文解读及环保示范项目处置情况
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