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2016年末5个绿色金融试点省份绿色信贷发展情况
图表来源:公开资料整理
注:贷款余额数据选自人民银行各省金融运行报告(2017);绿色信贷数据选自张伟,“绿色金融的地方实践与难点”,《清华金融评论》,2017年10月。
二是缺乏银行以外的资金来源。目前绿色发展所需要的融资来源仍然以银行信贷资金为主。在整体宏观杠杆率高企的背景下,期限较短的信贷资金并非理想的资金来源,更适合绿色企业和绿色项目发展所需要的长期、权益类资金十分缺乏。
三是融资以外的功能薄弱。金融的功能不仅仅在于融资,在风险管理、价格信号、信息提供等方面同样大有可为。然而,从贵州省的实践看,融资以外的功能十分薄弱。
(三)对绿色标准的认定存在较大差异
绿色金融发展的一个关键事项是,需要对绿色企业或项目给出明确的认定标准,标准的内涵以及对标准的不同认知将直接影响市场的决策以及政策执行效果。当前,地方开展绿色金融时常常会遇见两类标准方面的问题。一是同一类绿色金融工具之间存在标准差异。例如,对于绿色债券而言,目前国内有两套标准,分别是人民银行下属中国金融学会绿色金融专业委员会(以下称绿金委)的《中国绿色债券项目支持目录(2015年版)》和国家发展改革委《绿色债券发行指引》。人民银行主导下的绿金委标准共有6大类(一级分类)和31小类(二级分类),国家发展改革委标准则有12大项。二者口径有差异,而且缺少互认。二是不同绿色金融工具之间存在标准差异。目前,银监会通过《绿色信贷指引》等文件对绿色信贷制定了认定标准,人民银行和国家发展改革委也分别对绿色债券实施了认定标准。绿色信贷和绿色债券同样作为绿色融资工具,缺乏标准之间的协同。此外,中国保监会对绿色保险尚缺乏明确的认定,什么样的保险产品属于绿色保险既没有统一说法,也缺乏统计对应。
参考观研天下发布《2018年中国绿色金融行业分析报告-市场深度分析与投资前景预测》
(四)尚未建立有效的绿色金融市场参与者激励约束机制
如上所述,贵州省已经通过改变干部绩效考核体系、开展环保审计等方式激励地方官员更加注重绿色发展,然而,受制于权限等因素的影响,贵州省在激励和约束金融市场和投资者更多参与到绿色金融体系建设方面还有较大作为空间。主要表现为:
一是财税政策尚不健全。目前的财税政策主要针对特定节能环保企业或项目展开,对相关绿色金融业务的激励政策远远不够。此外,由于贵州省政府负债率较高、财政空间狭窄,未来期望通过政府提供财政补贴或者税收优惠的方式推动本地绿色金融发展,并不现实。
二是外部约束机制不足。以保险机构开展的环境污染责任保险为例,由于环境污染责任保险属于自愿投保险种,缺乏强制力,再加上当前环境违法的司法执行和处罚力度仍不够强,无法充分激发企业投保环境污染责任保险的市场需求。
三、推动地方绿色金融发展的政策建议
贵州实践表明,政府通过制定明确的发展思路、出台发展规划、支持金融创新等方式,有利于推动绿色金融体系的发展,这一经验在地方绿色金融体系建设的早期阶段特别重要。然而,随着绿色金融向纵深发展,单靠政府的力量已经不够,必须更多激发金融市场的动力和活力。绿色金融的发展是一项系统工程,绝不仅仅是金融部门的任务,而是需要产业、环保、财税、监管等多个领域的政策相互配合;既涉及市场机制,也涉及政府作用的发挥;既需要中央政府及职能部门的支持,也需要各级地方政府的积极探索;既需要切实的激励机制,也需要有效的约束机制。有鉴于此,必须对当前地方绿色金融发展的政策体系有所改进,要点在于推动“顶层设计”与“地方探索”有机结合,“自上而下”与“自下而上”密切配合。
基于贵州实践,为了推动绿色金融改革创新试验区建设以及地方绿色金融的进一步发展,特提出如下政策建议:
(一)对顶层设计和地方探索相互衔接中的关键问题予以明确
首先,绿色金融试点地区应加强与中央政府相关职能部门(如一行三会、国家发展改革委)的沟通协商,积极争取将绿色金融领域部分机构准入、业务创新、产品审查、高管核准等职能授权于地方监管派出机构或者地方金融管理部门,适当增加本地金融管理部门对绿色金融事项的决策权力,减少决策层级。
其次,在新设绿色金融及相关服务机构、创新和使用各类绿色金融产品、推动开展绿色金融地区合作等领域,中央政府及相关职能部门应给予绿色金融试点地区更多的政策倾斜和扶持,以便创造良好的“先行先试”政策环境。
第三,对不同领域国家试点的相关内容进行整合协同。例如,贵州既是国家生态文明试验区,也是绿色金融改革创新试验区,二者之间不应产生冲突。本省范围内可以建立多个生态功能区,但应只建立一个绿色金融集聚区,即应以贵安新区为贵州省绿色金融资源的聚合中心,其支持的项目应该面向全省,并代表贵州省对外开展区域绿色金融合作,向省外进行辐射。
第四,对不同的绿色标准进行统一协调,包括对国家发展改革委和人民银行的绿色债券标准进行整合,对绿色信贷和绿色债券标准进行整合,推动保监会尽快出台对绿色保险的认定标准等。
(二)构建多元化绿色金融服务体系,充分发挥金融的多重功能,最大化协同效应
绿色金融服务体系应该是多元化的,既有银行、证券、保险等传统金融机构,也应包括金融科技公司、融资担保公司等新型融资服务组织;既有商业性金融机构,也应将政策性金融机构、合作性金融机构纳入。
要想推动金融体系更好地服务实体经济,必须充分发挥金融的各项功能。在融资功能方面,除了传统的信贷资金之外,更要注重引入寿险公司、养老基金等长期资金,这类资金来源稳定,规模巨大,投资期限较长,要求的回报率偏低,是理想的绿色项目融资来源。
此外,还应注重发挥金融机构之间的协同效应,例如,建立绿色信贷和绿色保险的联动机制。
(三)转变财政资金的使用方式,放大财政资金对绿色金融发展的激励效果
在地方财力有限的情况下,如何最大化财政资金的使用效率至关重要。要点在于:一是对金融机构更多采用以奖代补方式。例如对于绿色贷款实施增量奖励,绿色信贷余额增量越大或增幅越大,则奖励比例越大;二是在现有补贴政策的设计和发放中引入更多的绿色因素,例如将农业生产的绿色化程度作为决定特色农业保险保费补贴力度的重要评估标准;三是更多借助绿色母基金、绿色PPP项目、绿色担保基金等方式,吸引社会资金的参与,并综合降低绿色融资的成本,分担绿色金融风险。
(四)优化外部发展环境,为金融市场更积极主动地投身到地方绿色金融体系建设中来创造有利条件
一是强化司法体系建设。地方政府应在立法权限范围内,通过加强环保立法、环保执法等方式,使得企业务必要对自身产生的污染、环境事故等非绿色行为承担责任,从而激发其借助金融市场改善生产设备、管理环境风险的需求。
二是强化金融基础设施建设,特别是强化绿色信息共享机制建设。很多绿色产业和绿色项目都属于新兴领域,对金融机构和投资者而言比较陌生,可能影响其对项目真实状况的判断,此时通过加强企业环境信息披露、建立绿色项目公示平台、梳理绿色产业名录等方式,有利于缓解信息不对称,最终实现绿色项目的落地。
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