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2、在同一文件中,相关案例还有平凉市华亭县城区集中供热工程,属于市政工程新建项目,财政部第四批示范项目,总投资6.23亿元,采取BOT方式运作,付费机制为使用者付费,处于执行阶段。审查结果为:
已完成立项审批,规范开展“两个论证”,适宜采用PPP模式实施,实施方案获得批复,建立了按效付费机制,符合规范性要求。但PPP合同中两个股东除中标社会资本方外,还有一个自然人,应严格按规定运作。
上述案例均因为社会资本方存在自然人,而非符合规定要求的企业。
四、运作方式规范性问题
(一)规范性要求
PPP项目合规的运作方式包括OM(委托运营)、MC(管理合同)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)和ROT(改建-运营-移交)等,但不包括各种形式的BT(建设-移交)模式。
政策依据
◆ 财金[2014]113号《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》:
PPP项目运作方式主要包括OM(委托运营)、MC(管理合同)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)和ROT(改建-运营-移交)等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
◆ 财金[2015]57号《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》:
对采用建设-移交(BT)方式的项目,财政部将不予受理。
◆ 财金函[2016]47号《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》:
运作方式采用建设-移交(BT)方式的项目,将不予受理。
◆ 财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》:
项目实施不得采用建设-移交方式。
◆ 财办金[2017]92号《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》:
存在下列情形之一的项目,应予以清退: 仅涉及工程建设,无运营内容的(亦不得入库);采用建设-移交(BT)方式实施的。
(二)判断标准
无论是OM、MC还是BOT、BOO、TOT和ROT模式,PPP项目运作模式的最核心点就是:项目要有“实质性的运营”(Management或Operation),而不能缺少实质性运营环节,仅仅是BT(建设-移交)模式。
对于运营责任,财金[2018]54号文《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》提出“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”。
不过,这一点确实与前期财金[2014]156号《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》附件PPP项目合同指南规定不符。
2014年的合同指南提出,部分项目运营可以委托给专业运营商,根据不同PPP项目运作方式的特点,项目公司有时会将项目部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。
政府付费机制的项目公司可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责;
使用者付费机制的项目由于存在较大需求风险,项目公司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商负责。
PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
(三)典型案例
1、河北省保定市易县经济开发区政府与社会资本合作(PPP)项目,被财金[2018]54号文列入限期整改项目清单,具体理由为“运作不规范”。通过查询财政部PPP综合信息平台,该项目“运作不规范”的可能原因如下:
第一,该PPP项目为产业园区城镇化综合开发项目,于2015年发起设立。项目实施方案规定:政府与社会资本对项目公司股权比例为20%:80%,社会资本所持有项目公司80%股权,可由社会资本持有,也可由社会资本及其指定的第三方共同持有。该方案明显触及财办金92号文列出的“由第三方代持社会资本方股份”这一不符合规范运作的红线。
第二,项目实施方案规定:土地整理投资设立资金周转利用机制,土地整理由纳入名录制的土地储备机构承担。在该项目中设立资金周转利用机制,是指社会资本配合土地储备机构土地整理工作而进行的投资行为。待土地变成熟地后,通过土地招拍挂形成的收入进入政府专项基金,用于支付给投资者作为投资者投资行为的合理收益。
第三,政府对项目实施方案的批复文件指出,该项目采取政府购买服务方式支付服务费用。将PPP项下政府付费与政府购买服务方式混为一谈,明显存在运作不规范问题。
2、吉林市国电江北热源项目被财金[2018]54号文列入限期整改项目清单,具体理由为“运作不规范”。通过查询财政部PPP综合信息平台,该项目“运作不规范”可能原因如下:
第一,项目实施方案要求项目竣工后由项目公司委托第三方国电吉林电厂运营。而且其后签订的PPP协议也明确指出,经甲方书面同意,乙方可以委托第三方进行生产运行。该约定不符合财金[2018]54号文“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”政策规定。
第二,政府对实施方案的批复仅为有关领导在政府公文处理专用单上签字批示,没有出具正式的实施方案批复。
第三,项目PPP协议明确:项目采取“特许经营+可行性缺口补助”付费机制,特许经营期内项目公司获取热能销售收入以补偿经营成本、还本付息、收回投资并获取投资回报,不足部分由财政进行可行性缺口补助。从文中理解可能存在固定回报的意思表示,不符合财金[2018]54号文“不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足”政策规定。
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