规范、提质、增效——PPP发展的转变与机遇

一、“十九大”以来PPP发展形势分析

党的“十九大”报告首次提出“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为当前社会的主要矛盾”，明确了新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略，以及贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的战略目标；2018年《政府工作报告》则提出了“支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给”；作为兼具发挥“缓解矛盾”与“支持社会力量”作用的PPP，在贯彻发展新时代特色社会主义的基础上，有望为我国创新社会经济发展模式做出重要贡献。

(一)各部委对PPP的重点关注

在十九大精神的大背景下，自2017年10月以来，国务院办公厅、财政部、发改委、国务院国资委、证监会、银监会、保监会及相关部委以单独或联合的形式颁布了一系列相关政策法规、意见通知，涵盖了从推进国务院立法到综合信息平台项目库管理，从持续推进多个领域应用PPP到建立健全PPP流通、退出机制，从鼓励多渠道资金参与PPP到规范各参与主体行为等一系列局部调整、控制，结合各省相继出台的PPP相关政策，基本明确了鼓励、支持与规范、稳定并存的发展基调，PPP从“高速”发展进入“高质”发展已成定局。

1、积极推进立法，促进一系列领域的发展及PPP应用

国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》，将基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例列入国务院2018年立法工作计划。

国务院办公厅相继发布《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》、《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》、《关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见》、《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》、《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》、《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》、《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》等一系列指导意见，国家发改委相继发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》、《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》，财政部相继发布《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》、《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，交通运输部发布《收费公路政府和社会资本合作操作指南》，工信部、发展改革委、科技部、财政部等十六个部门联合印发《关于发挥民间投资作用推进实施制造强国战略的指导意见》，文化和旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，上述文件针对不同领域分别明确提出鼓励采用PPP，为PPP在更大范围内的应用起到了助推作用。

2、做好地方债务管理，规范PPP市场参与主体，高质推进PPP应用

中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，财政部相继发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》、《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，国务院国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，中国人民银行发布《中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》，上述文件坚决制止无序举债、遏制隐性债务增量，规范举债融资行为，在推进PPP的过程中，对市场参与主体尤其是作为投资主体的中央企业、资金供给方的国有金融企业以及以多种形式参与PPP投融资业务的资产管理产品分别提出明确的要求，严防PPP被泛化、滥用，确保PPP规范、稳健、高质发展。

3、鼓励多种资金参与，建立健全PPP流通及退出机制

财政部和保监会联合发布《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》，证监会发布《关于建立PPP退出机制的提案》的答复，上海证券交易所、深圳证券交易所同步发布《政府和社会资本合作(PPP)项目资产支持证券的挂牌条件确认指南》和《政府和社会资本合作(PPP)项目资产支持证券信息披露指南》，上述文件提出在遵循审慎合规原则下，鼓励保险机构规范运用政府和社会资本合作（PPP）等方式，支持经济社会发展的重点领域和薄弱环节，通过股权融资、债券融资及资产证券化等方式，建立健全PPP流通及退出机制，吸引更多社会资本参与项目建设，提高基础设施项目建设、运营和管理效率。

(二)政府工作报告中的PPP元素

在2018年的政府工作报告中，李克强总理虽未明确提及“政府与社会资本合作”，且有观点认为PPP发展进入新常态，无需再次强调，然而仔细研读报告，仍能发现与PPP发展相关的内容。

1、支持民营企业发展，让其在市场经济浪潮中尽显身手

PPP推出、发展的过程可以理解为进一步对民营资本放开基础设施和公用事业市场准入的过程，“在评选示范项目时享有优先权”、“禁止在采购过程中对民营资本设置差别条款和歧视性条款”、“鼓励同等条件下优先选择民营资本”等内容被写入各部委出台的政策文件中，国家对作为社会资本方的民营企业所展现出的认可与重视可见一斑。

2、全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全

PPP的根本目标是“提升公共服务的供给质量和效率、实现公共利益最大化”，助力实现这一目标最有效的手段则是“依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价”。将项目付费与绩效评价结果挂钩，是PPP对“全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全”的充分响应。

3、优先支持在建项目平稳建设，合理扩大专项债券使用范围

政府工作报告提到今年安排地方专项债券比去年增加5500亿元，达到1.35万亿元，并将合理扩大专项债券使用范围。专项债券目前涉及土地储备、收费公路、轨道交通等准经营且有较好收益的基础设施领域，未来无论是专项债券金额的提升还是使用范围的扩大，都将对PPP的应用产生不确定影响：

在不考虑PPP应用范围限制的前提下，如果地方政府将专项债券更多应用于准经营类（主要指使用者付费）项目，则PPP将相对集中应用在公益类（主要指政府付费及可用性缺口补助）项目，由此将造成政府财政支出压力较大，且对社会资本吸引力有限；如果地方政府将专项债券更多应用于公益类项目，则市场上将会出现相对多的“优质”项目，或将掀起新一轮的PPP投资热潮。

4、中央对地方一般性转移支付规模大幅增加

PPP应用的财务上限为地方政府一般公共预算支出的10%，政府工作报告提出“中央对地方一般性转移支付规模大幅增加”，“增强地方特别是中西部地区财力”，“中央财政新增扶贫投入及有关转移支付向深度贫困地区倾斜”，上述举措有效加大精准脱贫力度，将对地方政府特别是相对贫困地区补齐基础设施和公共服务短板，积极拓展PPP应用空间带来积极影响。

5、深入推进教育、文化、体育等改革，充分释放社会领域巨大发展潜力

政府工作报告提出“深入推进教育、文化、体育等改革，充分释放社会领域巨大发展潜力”，“支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给，创建全域旅游示范区”，这些民生领域恰是适宜开展PPP的行业，且截至目前，上述领域内的PPP项目在数量及投资额上均规模有限，相信随着社会体制改革深化，PPP在上述领域将具有较大发展空间。

6、推进污染防治取得更大成效

政府工作报告提到“巩固蓝天保卫战成果，深入推进水、土壤污染防治”，水、土壤、大气一直是生态环境修复的重点关注领域。其中，污水处理及固体废弃物、垃圾分类处置属于强制应用PPP的领域，且上述领域市场化程度较高，已形成较为完善的环保产业链。土壤、大气治理需要投资体量巨大，单纯依靠政府直接投资效果有限，目前已在积极探索PPP的应用，未来生态环境仍将是PPP应用的重点领域。