十大问题、四大出路 张农科谈中国环卫市场化改革

党的“十八大”以来，在习近平总书记生态文明建设思想指引下，中国的环卫行业进入了新时代，市场化步伐明显加快，新装备新工艺不断涌现，人居环境得到改善。在各方努力下，市场总量不断扩张，预计到2020年，环卫服务市场整体空间将超过2500亿元。在取得一定成绩的同时，我们也要清醒地认识到中国环卫市场化改革存在诸多困境，需要各方共同努力，继续发展壮大环卫市场，更好造福人民。

一、当前环卫市场化改革存在的问题及表现

环卫市场化改革起步于2000年，随着政府购买服务而兴起，近五年来进入了快速发展期，可以说市场仍处于发育期，属于新事物，存在问题是难免的，主要有十个方面的表现。

一是整体呈现碎片化。比如，北方某城市，将主城区的环卫服务区域分割成近20个标段，每个行政区平均分成了2-3个标段，最终有十多家环卫企业中标进驻提供服务;再比如，南方某城市下辖的行政区，将区域内道路环卫作业切分成了6个标段进行招标，而且要求投标人兼投不兼中。类似的现象较为普遍，是目前环卫市场的主流，因此导致市场呈现碎片化。无论是道路作业、还是垃圾清运、或者筛分转运，都有其盈亏平衡点，主要由作业面积、垃圾量、运输距离、作业频次等要素决定。把一个城市分割成很多作业区域，使得各种设备处于产能相对过剩状态，作业不饱和率、车辆空驶率明显上升，增加了排放、拥堵了交通、增加了成本。如果中标企业服务的标段彼此分隔那就更糟，意味着在一个城市要建立几个项目公司，组建几个管理团队，就连同属一个企业的车辆、设施因为分属不同项目公司就不能共享、协同作业。在这种情况下，没有企业愿意去增加投资，加之环卫行业低利润的实际，企业也不敢去更新车辆设备、提升作业标准和质量。另外，环境是一个系统，各种固废污染物没有区域标识，把一个城市分割成很多市场，结果没有人对这个城市的整个环境负责，仍然是“公用地悲剧”的延续，将严重地危害城市运营安全。

二是低端化发展趋势严重。据不完全统计，目前我国从事环卫服务的企业多达8000余家，绝大多数企业的规模都很小，年服务费收入超过1000万元的企业占比不到1%，很多企业就是添置几台作业车辆、廉价雇佣一支保洁队伍就开始去参与政府购买服务了。这与人们长期以来对环卫服务的专业化认识不足有关，以为环卫服务就是扫扫地、运输垃圾、挖个坑把垃圾埋了那么简单。基于这种认识，搞装备制造的、搞垃圾焚烧发电的、搞水处理的、还有玩资本的，都纷纷进入环卫行业，看重的是近年来市场持续增量，主要目的是“跑马圈地”。更多的是一些小企业，把环卫服务简单化为道路清扫和垃圾清运，至于“无害化、减量化、资源化”的基本要求根本达不到，不仅如此，渗沥液污染、非正规填埋导致的水土污染和后续安全都是重要隐患。

三是供需结构失衡。环卫市场因政府购买服务而兴起，根源在于供给侧结构与需求侧之间存在失衡问题，政府通过事业单位向社会提供的环卫服务有效供给不足，因此要借助市场的力量增加有效供给。但是，有些地方政府为人民群众购买的环卫服务并非以需求侧为落脚点的，而更多是为了甩包袱，或者是为了改革而改革，变换一下市场主体的性质，究竟在多大层面上体现人民群众的意愿，是否集中解决环卫服务中的不平衡不充分问题，目前还没有得到充分显现。随着生活水平的提高，人民群众对人居环境要求越来越高，对环境保护的关注度也越来越大，城乡环境不论面子还是里子都应该干净整洁，一尘不染;每个垃圾桶、垃圾楼都应该是干净无异味;人民群众用心分类好的垃圾都应有各自的去处;公厕要好找、好看、好闻、好用……而现在主要还是面子上的一些服务，满足于“有”、表面上“过得去”，与人民群众对于细节的要求存在较大差距。

四是履约风险加大。市场经济也是契约经济，如果双方约定事项不能充分实现，就会加大市场不确定的风险，而作为公共服务，其对城市运营安全、社会稳定的影响都是巨大的。现在主要的履约风险表现为，受地方政府债务风险影响，一些地方政府财政支付时效性、充足性受到考验，那些小规模的没有商业模式的企业，不得不退出市场。还有一些地方政府，依靠政府强势地位，通过要求项目公司增加更多服务内容来变相减少公共支出，转嫁公共服务成本，或者将历史遗留问题转移给项目公司，导致企业负担过重而不得不退出市场。还有一些企业，因为不专业、规模小、管理不善，或者当初即以低于成本价中标，导致实际中达不到政府和群众要求，甚至造成新的环境污染问题，不得不退出市场。这些问题现在比较集中于欠发达地区，也有向大城市蔓延的趋势，特别是那些碎片化市场，风险很大。像政商关系紧张、营商环境恶化、行政收费、行政罚款增多等问题，都是履约风险的外在表现，应当及时发现，加以重视，防止市场化改革倒退。

五是付费机制改革滞后。最传统的方式是事业单位体制下的基于成本付费，也就是花多少，政府拨多少。现在虽然是政府购买服务，表面上看，政府是基于结果付费的，但实际上，这个服务价格还是基于成本付费机制来的。政府根据不完全数据，算好定额，给定服务总价和单项价格。但是因为市场是分散的，尤其是当物流节点上的设施分属不同作业主体时，实际付费是在不同节点间按照固定价格实施，这就使得上下游间没有竞争关系，且每个业务链条希望垃圾越多越好：前端垃圾分类希望垃圾越多越好，这样可以拿到更多补贴;中端转运希望垃圾越多越好，这样按照吨公里计价收入就越多;末端希望进填埋场的垃圾越多越好，这样可以多挣钱。至于过程中怎么增加，猫腻就多了。总之，这种付费机制导致企业转型升级缺乏动力，项目公司只会把精力聚焦多挣钱的地方，可以数据造假的地方，无人对“减量化、无害化、资源化”负责。而且付费机制不改革，事业单位也没有主动改革的动力。

六是垃圾四分类难落地。习近平总书记亲自决策部署，主要是原有的供销社体系失效，新的模式没有建立起来，中国的垃圾分类出现原地踏步的问题。在习近平总书记科学定位垃圾四分类的思想指导下，全国各地掀起了新的样板工程，但是真正实现垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的目标，还有很长的路要走。主要表现在基础设施建设不足，前端设施简陋、数量不够、功能单一、技术含量低、主要依靠劳动力，成本很大;中端固废物流体系不健全，车辆设备更新慢，物流成本高;末端处理能力构建不全，受来自国外各种理念影响，末端重复建设、烂尾工程很多，很多设施无法发挥应有的支撑作用，而城市矿产开发基地建设得不到有效支持，使得整个末端综合处理能力构建滞后。基础设施投资具有建设周期长、专业化标准高、全口径全流程管理要求高、设施协同要求高、回报周期长等特点，不是一般企业能够实现的，也不是短期可以实现的。但是现在有些政府压缩特许经营期限，压低政府购买服务价格，导致基础设施投资回报率很低，回报周期很长，因此没有企业愿意做中长期投资规划，一些没有社会责任感的企业，就会建设低质量的甚至是“豆腐渣”工程。没有末端综合处理能力，就支撑不了前端垃圾分类;没有现代固废物流体系，就会出现混装混运，那么最终，垃圾四分类模式就难以构建起来，只能停留在样板工程阶段，没有可复制性。

七是商业模式不清晰、融资难度大。政府购买服务，初期采取的是BOT的方式，现在普遍是PPP的模式，政府希望通过PPP模式，以有限支出撬动更多社会资本;社会资本希望通过PPP模式让政府背书，降低融资难度，尤其是民营资本，可以更好获得银行支持。但是，当PPP模式遇到了金融创新，味道就变了，各类基金把PPP模式变成了金融杠杆，在“三去一降一补”政策下，PPP模式成为了众矢之的，虽然调控抑制了市场非理性冲动，但也限制了PPP项目落地。从环卫行业本身来说，商业模式不清晰，以及政府对资产的垄断，限制了企业融资渠道，使得环卫行业主要依靠银行贷款，因此很容易受到宏观经济和宏观调控影响，导致市场发育不良，市场化改革进程受限。

八是市场体量仍偏小，产业化空间有限。我们可能觉得环卫市场要达到2500亿元了，体量很大了，其实相对于中国人口和经济总量来说，环卫市场体量是偏小的，产业化空间非常有限。比如瑞典，人口不到1000万人，仅每年固废资源化产值却高达人民币约1900亿元，固废产业对经济增长的贡献比重占GDP总额的5%—10%，且长期保持在相对稳定的水平。而中国目前的环卫市场产值占GDP比重几乎可以忽略。这说明中国的环卫产业化远没有发展起来，一个潜在的万亿级市场没有形成，整个行业仍处于“拿钱干活”的状态，自主发展能力没有形成，创造社会财富的能力更没有形成。

九是市场秩序有待规范。随着各类市场主体涌入环卫市场，竞争进入了白热化，恶意低价竞争的现象屡见不鲜。环卫行业仍处于劳动密集型发展阶段，这决定了行业平均利润率很低，采用低价竞争必然扰乱市场秩序。在多个城市推行的环卫市场化改革中，政府在环卫项目市场化公开招标时都提出了采用最低评标价法进行评标，报价最低者中标。这种唯低价论的做法，使得某些实力不强、资质不高甚至口碑不佳的企业堂而皇之地以低价成了中标方，中标价甚至只有项目预算控制价的一半。这种故意扭曲市场价格的做法，害人害己。低价中标会倒逼中标企业降低标准、降低质量。中标企业由于利润极低甚至不能覆盖成本支出，必然会通过减少作业频次、加大作业强度、以性能低的装备代替性能好的装备来千方百计降低成本，“偷工减料”“以次充好”就会成为这些企业的常态，最终体现在作业标准、服务质量的下降上。低价中标常常会导致“饿死同行、累死自己、坑死业主”的现象出现，从环卫产业发展角度，也必然导致“劣币驱逐良币”，扰乱行业正常秩序，影响环卫产业的健康发展。国内也爆出了不少最低价中标的项目最后中标企业弃标不履约的事件，现实中已有众多实例证明了最低价中标给城市公共服务事业健康发展所带来的危害。

十是政府职能转变滞后。培育市场的关键在于政府职能转变。总体看，政府职能转变不到位，表现为要么继续既当裁判员又当运动员，要么就一改了之、放任不管，把环境管理的责任甚至历史包袱全抛给企业来承担。宏观调控作用发挥不到位，存在缺位或越位的问题，比如在市场公平性上、在科学评价机制建设上不到位，存在多头管理和服务意识不强的问题，自由裁量权过大，行政干预过多等。

上述十个问题相互交织，导致了环卫市场发育不良、作用不大、成效不显，我们要正视其社会危害性，透过现象看本质，找到病根，对症下药。