十大问题、四大出路 张农科谈中国环卫市场化改革

二、存在问题的主要危害及原因分析

环卫是不可替代的基础性的公共服务，既是城市代谢系统，也是生产系统、生活系统和生态系统循环衔接点，如果环卫行业持续低端化发展，没有发挥应有作用，将会造成很多危害，具体有五个方面。

一是城市运营安全受到威胁，城乡环境治理成本持续升高。常听说的是“垃圾围城”，实际比这问题多得多。比如，上千种危险废弃物并未得到有效收集处理，非正规填埋场即将进入隐患集中爆发期。近年来，环卫领域的生态安全事故时有发生，严重威胁着城市运营安全。现在有些地方开始治理城乡环境，发现要投入巨大的成本，而像渗沥液、病死畜禽、畜禽粪便、废旧电池等，正威胁着水土安全，如果不能从源头控制增量，减少存量，后续城乡环境治理成本必然持续升高，直接考验地方政府公共财力。

二是环境污染蔓延影响多领域，人民生命健康安全受到威胁。环卫原本扮演着生产系统、生活系统的过滤器作用，防止有害的固废物进入自然界，也防止有价值的固废物被作为垃圾进入自然界，超出了自然界的自我净化能力。一旦环卫行业无法做到这些，就会导致环境污染。比如，塑料如果得不到回收，会造成白色污染;畜禽粪便得不到无害化处理，就会造成重金属污染以及河道富营养化等，这些污染又会通过农牧业、水产业、饮用水等，威胁到人民生命健康安全。环卫行业长期发展的不平衡不充分，积累了不少问题;而现在市场化改革的碎片化、低端化等，又可能会加剧问题，需要引起高度重视。

三是转变发展方式难度大，可持续发展面临挑战。转变发展方式，就是要实现绿色、低碳、循环发展。环卫公共服务，尤其是固废业务，是实现绿色、低碳、循环发展不可或缺的重要组成部分。由于环卫产业低端化，环卫公共服务俨然成了扫地服务，而忽略了更为重要的固废产业，使得危险废弃物流向自然，各类矿产资源被焚烧或埋掉，然后不得不采用更高成本去治理环境、挖山开矿、进口资源。代谢系统不畅，就会出现各种梗阻，使得可持续发展面临挑战。

四是矿产资源短缺，未来实体经济发展受限。自然矿产面临枯竭是不争的事实，按照物质守恒定律，大量的资源集中到了城市，城市矿产资源已经越发成为战略性资源，影响着很多领域的生产。比如造纸业，因为限制进口洋垃圾，废旧纸张价格持续上涨，且国内废旧纸张供给不足，限制了造纸业发展。未来，城市矿产资源将对实体经济产生重要影响，如果没有完善的垃圾分类体系，没有先进的末端处理能力，城市矿产资源面临短缺的问题将越发突出，实体经济发展必然受限。

五是环卫工人产业化受限，社会维稳压力增大。因为环卫产业的低端化，诸多发展的限制，使得环卫工人收入增长受限，环卫工人的社会地位、尊严得不到保障，环卫工人群体成为社会弱势群体的处境很难得到改变，如果持续下去可能将成为全面小康社会、现代化建设的薄弱环节，社会维稳压力将增大。

环卫行业关系千家万户，如果解决不好，就容易升级为社会问题，其社会危害性既广泛又深远。而产生这些问题的根源在于大家仍未把环卫事业作为城乡代谢系统来看，对城市运转规律，对环卫市场规律认识不到位。其实，在20世纪50年代，我国率先从城市代谢系统角度提出了垃圾分类理念，但这个理念没有在国内很好贯彻，被德国等西方国家借鉴去了，形成了目前世界先进的服务模式。而我们国家，没有按照国际通行概念理解固废，所谓垃圾主要指生活垃圾，而不是所有固体废弃物，环卫领域负责收集处理的固废物主要是生活垃圾，而像电子垃圾、医疗垃圾、再生资源等，分属不同管理领域，呈现多头管理、九龙治水的状态。加上人为分割市场，整个城市代谢系统是碎片化的，无法实现对所有固废物齐收共管、协同处置。而碎片化市场也导致城市代谢系统连接不起来，市场越碎片化，越会降低准入门槛，各项目公司规模就越小，那么在小规模状态下，效益也会降低。因此我们现在，有必要回归环卫行业的本质，基于城市运转规律和环卫市场规律，重新思考我们的出路。

三、新时代环卫市场化改革的出路

新时代，习近平总书记系统提出了生态文明建设思想，为我们指明了发展方向。“绿水青山就是金山银山”“像对待生命一样对待生态环境”……生态文明就是我们的财富，建设生态文明就是在创造社会财富，保护我们的生命系统。环卫行业服务于生产、生活的方方面面，连接着无数的厂矿、机关、社区和个人，支撑了生产、方便了生活、改善了环境。每一个取自自然的资源，都经过生产系统、生活系统后，进入环卫服务系统，然后经过“无害化、资源化”回归生态系统。在生产系统、生活系统、生态系统的循环衔接中，环卫行业发挥了三个重要的作用：一是为生产提供了可再生的资源;二是为生产、生活创造了优美的环境，解决了外部性问题;三是防止污染物流向自然生态系统，保护了生态环境，让生命系统健康可持续。可以说，环卫发挥的是代谢系统的功能，把有营养的留下来，把有害物质、无用之物分离出排出体外。因此，无论是城市还是乡村，都离不开环卫公共服务，环卫服务既能让固废物无害化，又能让废旧资源得到回收再利用，如此循环式发展才成为可能。我们只有在实现生产系统、生活系统和生态系统循环衔接的高度上定位环卫事业，才能真正回答好“为人民提供什么样的环卫服务，怎样做好环卫服务”的根本问题。

一是明确环卫市场化改革的价值取向，以法治的方式规范市场秩序，为环卫市场良性发展提供强大的法治保障。政府要回归到“购买什么样的环卫服务，怎么样购买环卫服务”这个根本问题上，立足新时代新要求，从建设城市代谢系统出发，以建设生产、生活、生态三大系统循环衔接点为目标，以满足人民对美好生活需要为根本出发点和落脚点，面向全社会购买专业化的环卫服务。要通过公开方式，基于质量标准体系和成本价格体系，按照使用价值的实现能力和结果选取专业化环境综合服务商，实现全域管理、全域负责。水大鱼大，只有确保一体化、规模化的市场，才能引入专业化的环境综合服务商，为人民群众购买到优质环卫服务。

要通过法治建设，把近年来好的经验做法以及顶层设计制度化。参照国际通行标准明确固废概念，突破现有的生活垃圾概念，在范畴上应该包括所有固体废弃物，并交由单一部门负责，改变目前政出多门、九龙治水的困局，为建立统一的环卫市场体系奠定坚实的法治基础。明确各类主体责任，加强对环卫服务主体的监管，对于制造“二次污染”的环卫主体严肃追究法律责任，对于以低价方式引入非正规市场主体，采取倒查倒追机制，对非正规市场主体，采取强制退市，以法治方式提高市场准入门槛，依法规范市场秩序，引导市场主体专注于技术工艺革新、模式再造、发展绿色化产业，坚决制止恶性低价竞争，防止“劣币驱逐良币”问题蔓延。

二是加强顶层设计，以全域理念去规划设计城乡环境治理体系。环卫服务业务涵盖了垃圾分类、清扫保洁、固废收运、分选转运、固废处理以及资源化综合利用等所有的环境综合服务，是典型的全域性系统性治理模式。因此，加强顶层设计，首先要有全域理念，与生态文明这个系统相融合，不能人为分割市场，造成多头管理、无人无责的尴尬局面。

要更加突出固废物流体系建设，实现前端垃圾分类投放和收集、中端垃圾分类运输、末端垃圾分类处置的有效衔接，推动实现“两网”甚至“多网”融合。要更加注重固废物流网络节点建设，按照城乡地区垃圾组分特点，宜就地处置的，完善本地小型处置设施;宜在物流过程中处置的，规划建设节点型处置设施;以进行集中处置和再生利用的，规划建设循环经济园区，从而构建分散与集中相结合、多点与系统相统一的协同处置模式，真正发挥出环卫全产业链优势，如此，习近平总书记提出的垃圾分类思想才能有效落地。

三是加快构建现代化的环卫市场体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府宏观调控。坚持以付费机制改革为核心的环卫市场体系建设。以付费机制改革培育新兴市场，引导市场主体聚焦垃圾四分类体系建设，建设现代固废物流网，发展绿色化产业。通过付费机制改革，以市场的方式支付给独立法人单位，倒逼事业单位体制改革，调动市场主体生产积极性。加快全国统一的质量标准体系建设，建立第三方评估机制，为市场化评价提供法治依据。加快推进环卫基础设施资产证券化改革，加大金融支持力度，扩大融资渠道，鼓励环境综合服务商发展混合所有制，以提升产业化整合能力，加快绿色化产业发展。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要发挥成本价格机制作用，利用好市场空间，让固废物流与信息流高度融合、系统转换，推动优质资源向关键领域集中，向高水平平台集聚，从而实现产业化集中与绿色化产业集群发展。要通过市场保持技术与模式多样性，也要通过成本价格机制，发挥市场正向激励作用，倒逼市场主体从劳动密集型向技术密集型转型升级，实现更高质量的发展。

同时，政府要加快职能转变，使政府从既当运动员又当裁判员的双重角色里脱离出来，主要发挥市场监管和宏观调控作用，坚持实现公共价值优先，兼顾公共资源配置效率，在充分实现使用价值的基础上，按照市场经济规律，引导市场主体聚焦技术工艺革新和模式创新，实现使用价值与价值的统一，维护环卫市场秩序。

四是深化供给侧结构性改革，不断培育壮大现代化的环境综合服务商，引领带动多样化市场主体发展。对照人民群众的要求，市场化改革要持续深化，环卫市场主体要练好绣花功夫。要主动适应2020年国家要实行垃圾强制收费后的新变化新要求，以需求侧为导向，深化供给侧结构性改革，以人民群众对环卫公共服务的满意度作为衡量环卫公共服务水平的重要标准，提高回应性，满足多样化需求。现代化的环境综合服务商是引领环卫行业转型升级的标杆，决定了我国环卫行业发展的上限。产业化是推动两网融合，实现以资源化为核心的减量化和无害化的根本路径。固废处理产业化是绿色经济的基本业态，固废处理产业应该成为发展绿色经济的重要支柱，也应该是国民经济的重要支柱。要按照市场规律来培育环卫市场，就要在一个城市内甚至在一个更大区域内打造环卫统一市场，构建基于统一运营平台的市场体系，培育一到两家环卫主体企业进行全产业链运营。各城市应加快绿色化产业的顶层设计，以固废处理产业化为目标，遵循市场规律培育环卫主体企业，尤其是具有一定影响力的环境综合服务商，从而带动绿色化产业发展，使其成为国民经济新的增长点。

随着我国经济发展和城市化进程的加快，环卫市场化改革还将持续推进，我们需要及时总结环卫市场化改革的经验教训，不断加深对环卫产业发展规律和城市运转规律的认识，正确理解环卫市场化改革的本意和内涵，走出当前环卫市场化改革带来的困境和误区。我们唯有在环卫产业发展规律和城市运转规律的结合点上久久为功，将环卫固废处理产业上升为国家战略性产业，实现环卫固废处理的产业化发展，持续深化环卫服务供给侧结构性改革，不断增加环卫服务有效供给，实现生产、生活、生态三大系统循环衔接，才能不断满足人民群众对美好生活的需要，建设“绿水青山就是金山银山”的美丽中国。