国际视野|国外如何建设“无废城市”？

编者按：2019年1月，国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》。国外有哪些建设“无废城市”的经验可供借鉴？我们今日刊登专家调研文章，以飨读者。

随着经济社会的发展和废弃物管理体系的完善，建立“无废城市”成为越来越多国家和城市的规划目标。国际社会成立了“无废国际联盟”、欧洲国家成立了“无废欧洲网络”、日本成立了“无废研究院”等组织，2015年美国市长会议发布了“支持城市无废原则”的决议，2018年全球23个城市联合发布了“建立无废城市”的宣言等。美国旧金山市、加拿大温哥华市、日本上胜町、阿联酋马斯达尔城、意大利卡潘诺里市、澳大利亚悉尼市、斯洛文尼亚卢布尔雅那市、新西兰奥克兰市等8个城市已明确提出建设“无废城市”，其建设成效已获得国际社会认可。全球不同区域国家推动“无废城市”建设的经验，为我国提供了宝贵经验。

明确“无废城市”的定义、具体目标以及纳入“无废”的废弃物类型

“无废城市”在国际上没有统一的定义，多数城市遵循“无废国际联盟”对其的定义，即“通过负责任地生产、消费、回收，使得所有废弃物被重新利用，没有废弃物焚烧、填埋、丢弃至露天垃圾场、海洋，从而不威胁环境和人类健康”。从最终处理的角度，这一定义的核心是没有废弃物焚烧和填埋，对城市的要求较高。旧金山市、温哥华市、上胜町、奥克兰市采用此定义。部分城市对“无废城市”的定义指没有废弃物被填埋，如马斯达尔城、卡潘诺里市、悉尼市等。个别城市如卢布尔雅那市定义的“无废城市”为废弃物总量减少一定比例。

整体来看，尽管案例城市对“无废城市”的定义有所差别，但基本以15年-20年为期制定量化目标，并根据实际需要对目标进行更新。量化目标给出了建立“无废城市”的明确预期，为实现“无废城市”提供了保障。

现阶段建立“无废城市”的多为发达国家，不同的政治愿景、管理体制、城市现状、废弃物管理体系等，决定了纳入“无废”的废弃物种类有所不同。旧金山市、温哥华市、马斯达尔城、悉尼市、奥克兰市等纳入的是所有城市废弃物，上胜町、卡潘诺里市、卢布尔雅那市等仅纳入生活废弃物。部分城市的城市废弃物包括生活废弃物、建筑废弃物、工业废弃物、商业废弃物等；部分城市由于以服务业为主，其城市废弃物不包括工业废弃物。此外，由于分类不同，部分城市的商业废弃物不单列，仅作为生活废弃物的部分。案例城市中没有将农业废弃物纳入“无废”目标。

把废弃物管理作为建立“无废城市”的基础

绝大多数城市在制定“无废城市”目标前，均已有数十年甚至上百年的废弃物管理经验，这为实现“无废城市”奠定了良好基础。案例城市的废弃物管理体系基本是政府主导、生产企业负责、家庭分类投放、废弃物处理商负责收集运输及处理，商业企业、建筑企业、工业企业则多为单独签约专门服务商。值得一提的是，由于生活废弃物的产生者较多，分类投放、收集、运输和处理显得尤为重要。案例城市均非常重视生活废弃物的源头分类，配备有充足且指引明确的垃圾箱，同时制定专门的方案单独回收及处理有机生活废弃物（如厨余）；部分城市提供生活废弃物上门收集服务。整体来看，由于废弃物管理体系较为完善，大多数案例城市征收的垃圾费已经能够完全覆盖相关支出，废弃物管理进入了良性运转轨道。

在更具体的操作层面，可以遵循废弃物避免、减少、重复使用、循环利用、能量恢复、填埋的处理优先级顺序。案例城市积极鼓励废弃物产生者（家庭、企业等）担当责任，以避免和减少废弃物的产生。同时，案例城市配有循环中心或回收利用中心以处理各类废弃物，使得其后续可被重复或循环使用。在生活废弃物方面，案例城市有较完备的废弃物捐赠或交易渠道，如二手市场、交易网站等，此类方式往往具有较强的参与度；在建筑及工业废弃物方面，案例城市通过设定重复利用率和循环利用率确保这两种处理方式的执行。此外，案例城市通过建设堆肥厂、焚烧厂、填埋厂等实现废弃物的最终处理；为节省成本，部分城市选择与邻近城市共同处理废弃物。

此外，还可以引入市场参与及专业化管理。政府是建立“无废城市”最主要的责任人，但由于废弃物的收集、运输、处理链条复杂，充分调动市场资本及专业技术有助于更有效的管理。案例城市均是这方面的典范，比如，旧金山市将垃圾箱放置、生活废弃物收集、处理（包括回收循环利用、焚烧、填埋）均外包给一家运营上百年的废弃物处理公司（Recology，绿源再生公司），并与这家公司一同制定城市的废弃物管理方案。温哥华市则是政府负责家庭不可回收利用废弃物的收集处理，将可回收利用生活废弃物的收集处理外包给一家废弃物处理商（RecycleBC，循环不列颠哥伦比亚公司），同时允许众多的私营企业及非营利机构广泛参与到废弃物收集、运输、处理的各个环节。由于政治体制及文化习惯不同，案例城市在引入市场参与及专业化管理的具体操作上有较大差异。

将严格的行政措施和灵活的市场手段相结合

禁令和强制措施（多为法律形式）是实现“无废城市”的重要手段之一，案例城市针对不同废弃物制定不同禁令。对建筑废弃物，禁止随意填埋，强制运输至专门的处理厂，强制重复及循环利用并规定比例；对生活废弃物，禁止一次性物品（特别是一次性水杯、吸管、餐具等）使用、禁止塑料袋使用、禁止填埋厨余等有机废弃物，强制使用可降解堆肥的塑料袋、强制对生活废弃物分类投放等。“无废城市”在制定上述行政措施时，多采取循环渐进的方式，给市场和居民一定的缓冲期，但均在不断扩大禁止和强制的范围。

灵活的市场手段有助于促进废弃物产生者的行为改变，间接为“无废”目标做贡献，同时也是政府部门的收入来源。“无废城市”采用的市场手段主要包括正向激励和反向激励两类。正向激励主要包括以下几种：仅对填埋和焚烧类生活废弃物收费，以促进家庭减少产生此类废弃物，并对生活废弃物合理分类投放；对塑料瓶等采用押金制度，以鼓励消费者合理投放，促进后续回收利用；对修建废弃物处理厂的企业提供税收减免、低息贷款、场地等，以鼓励企业参与废弃物管理。反向激励主要包括以下几种：向垃圾填埋厂按垃圾填埋量收费，以增加垃圾填埋成本促进减少填埋量；向生产塑料袋、包装、有毒有害物质的企业收费，以提高此类产品的成本；向购买塑料袋、包装的消费者收费，以减少对此类物品的使用。

此外，案例城市还普遍实施了广泛的生产者责任制。生产者责任制要求生产企业从产品的设计、材料挑选，到产品生命周期结束时对其回收处理。这不仅可以极大促进废弃物回收处理，也促进企业在源头便选择或生产对环境影响小的产品，是实现“无废城市”的重要手段之一。大多数案例城市采用生产者责任制，并不断扩大范围，如温哥华市在2017年新增打印纸张和包装，纺织品、地毯和家具，建筑及拆除材料等生产企业，预计通过已有的和未来将扩大的范围能覆盖城市废弃物的50%。部分案例城市遵循国家设定的生产者责任制范围，如奥克兰市根据新西兰环境部的政策要求对轮胎、电子设备、包装等行业企业对其产品进行回收处理。由于“无废城市”中的产品多来自于其他城市或地区，因此需进一步推动生产者责任制在省级或国家级层面执行。

探索新技术，注重提升公众意识

新技术的发展给废弃物管理带来了便利，为实现“无废”提供了更多可能。案例城市无一不是在探索、研究与应用废弃物相关的新技术。马斯达尔城作为阿联酋政府规划建立的新城，在设计废弃物运输体系时摒弃了传统的货车或卡车，而修建低能耗的地下平板货运系统，提升了运输效率，也减少了人工成本。卢布尔雅那市作为斯洛文尼亚首都，在2015年新建了针对有机废弃物的处理厂。此外，案例城市积极研究并引入可降解材料，采用提升废弃物堆肥效率、焚烧效率的技术及硬件等。

除了采用新技术，也应注重通过信息传播、培训等，提升公众的意识。充分的信息和公众意识培养是废弃物管理最基础但又最重要的部分。案例城市在这方面具有表率作用，均开发了废弃物相关网页及APP，以及开展广泛且持久的培训。悉尼市开发的网页提供全面的废弃物管理、社区活动等信息，这一页面也可供家庭填报申请或更换垃圾桶的请求；悉尼市从小学便开设环保课程，提供废弃物分类回收的知识。旧金山市开发专门的废弃物网页和APP，展示废弃物分类及处理信息，并启动数据库供信息查询，如废弃物投放站点位置、预约上门收集服务等；为家庭和商业企业提供广泛的、多语言的、门到门的生活废弃物管理培训。卡潘诺里市在2003年成立了欧洲第一所“无废研究院”，除提供广泛的废弃物管理信息及研究外，还为学校、商业机构、公众等提供多种免费培训。

综上所述，“无废城市”在全球范围内兴起了近20年，国际社会在建设“无废城市”的过程中已积累了相关经验，其典型做法值得借鉴。虽然因资源禀赋、政治体制、管理制度、文化习惯等不同，在建设“无废城市”过程中采取的路径和措施存在较大差异，但相同的是，这些城市均制定了长期且量化的“无废”目标，遵循废弃物避免、减少、重复使用、循环利用、能量恢复、填埋的处理优先级顺序，并不断完善废弃物管理体系、引入专业化的管理等。

长远来看，建立“无废城市”需从传统的资源“开采—生产—消费—处理”的线性模式向循环经济模式转型，需促使从生产端到消费端的各利益相关方意识及行为改变，从而使建设“无废城市”成为城市治理、可持续发展、生态文明的一部分。

作者单位：生态环境部对外合作与交流中心

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