PPP六年观：中国环保行业的未来

自2013年PPP政策密集出台以来，相关项目大规模上马。六年来，行业也经历了从起步到野蛮生长，再到跌入谷底的过程。

就在社会对PPP反思之声此起彼伏之际，财政部于近日印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称实施意见），标志着行业逐渐进入理性发展阶段。

而在规范发展时代，只有对公共服务领域理解更透彻、现金流稳定、融资能力更强的企业才能脱颖而出，真正度过行业低谷。

PPP模式从何而来，政府为何力推？

近年来，中国城市化两大驱动因素——土地财政和地方政府举债出现变化。

随着国家对于房地产市场的规范和“房住不炒”方针的确立，像过去那样依靠房地产拉动经济的模式已经结束，靠地方土地财政为支撑的经济发展模式不再有效，从而影响地方政府的财政收入。而近几年的供给侧改革中有一项任务是去杠杆，即减少地方政府和地方平台公司的债务。如果再通过发债加杠杆来推进城市化，也已不合时宜。

在土地财政无法持续、地方政府不再加杠杆的情况下，要想实现国家治理现代化、财政体制改革、新型城镇化和解决地方债务等的要求，就要有效利用社会存量资金帮助政府进行城市化建设，PPP模式成为连接政府和社会资本之间的一把钥匙。

PPP模式通过政府和社会资本合的作模式，在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，在实现公共建设功能的同时，也为私营部门带来利益。由于私营部门分担了公共部门的初期财政投入，PPP模式可减少政府负债。PPP由社会资本承担设计、建设、运营、维护工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府负责基础设施及公共服务价格和质量监管，保证公共利益最大化。若利用得好，PPP模式能让公共和私营部门实现双赢。

1992年，英国最早应用PPP模式。在发达国家，该模式也已广泛应用于基础设施建设中，如水厂、电厂、公路、环保项目等。

2014年以来，随着财政部和发改委大力推进PPP模式，我国已成为全球最大的PPP市场。

PPP行业现状如何，哪些问题最常见？

经过了近六年的发展，PPP市场呈现整体规模持续扩大、项目加速落地的特征。据财政部数据，目前全国PPP入库项目8839个，入库项目金额为13.41万亿元。其中，市政工程、交通运输、生态建设和环保、城镇综合开发、水利建设和教育等领域的项目最为集中，约占总数的80%。PPP模式在各行业中的发展并不平衡，高投入、盈利模式清晰的市政工程仍是PPP热点。

在PPP发展过程中，也不可避免地出现了一些问题，并在过去两年集中爆发。自PPP模式加速推进以来，大量资金蜂拥而至，地方投资建设过热。但由于前期准备不足，PPP项目泛化、异化现象频发，行业服务能力也跟不上项目上马的速度。

在金融去杠杆的政策大环境下，许多PPP项目的中标企业陷入财务困境。融资渠道变窄、融资成本上升、金融机构对PPP项目贷款更谨慎，让不少企业资金链断裂，导致PPP项目停工。

以环保行业知名上市公司、前期拿PPP项目激进的东方园林为例，该公司自2015年以来快速拿下众多PPP环保项目，业绩增长和公司扩张速度一时无人可以企及。扩张最快的2017年度，东方园林就中标了PPP项目88个，累计投资额1434.51亿元，在环保领域也迅速超过了深耕行业多年的碧水源、北控等“老兵”。

然而因融资环境收紧，去年该公司出现债券募集困难、多处工地停工、拖欠员工工资等问题，随后又引出股价暴跌、股权质押爆仓等一连串问题。

其次，一些地方政府隐性债务加剧，与PPP模式的应有之意背道而驰。财政部规定，每年度用于支付和补贴全部PPP项目的支出不能超出当地一般公共预算支出比例的10%，再加上一些地方政府没有将特定基础设施运营费用纳入财政预算，或者相应预算额度严重不足，且又没有明确稳定的付费资金来源，导致其无法按时足额支付企业的相关费用，令企业应收账款居高不下，加剧了地方政府隐性债务的问题。

在监管趋严背景下，由于担心政府债务情况恶化，许多财政承受能力有限的地方政府又“一刀切”地叫停PPP项目，导致参与这些项目的企业融资成本大幅提升。

一些地方政府则观望中央政策导向，要求政府投资类所有续建及未开工建设的项目一律停止施工建设，现金流少、缺少经营性质的PPP项目受到严格限制，以防范化解政府债务风险。

在PPP项目实施过程中的各种问题，也反映出目前我国PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持，社会资本面临法律保障不完善的问题。

在政府主导话语权的PPP市场中，一些地方政府过于关注自身的财政压力而忽视需承担的责任，造成政府角色的缺位和错位，对PPP项目的顺利实施、社会资本参与PPP项目的积极性都带来较大影响。

PPP将逐步进入规范发展时代

正是由于在实践PPP模式的过程中遇到各种问题，国家开始逐渐发布行业规范，引导行业重回健康发展轨道。

2017年下半年国家开始陆续出台相关文件，包括财政部的“87号文”、“92号文”和“192号文”， 发改委和证监会联合印发的“2698号文”等。

近日，财政部发布的实施意见明确定义了规范的PPP项目应符合的条件：属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序等。

实施意见还规定新上政府付费项目原则上应符合审慎要求，如财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目等。

“规范”是实施意见中的关键词，对行业中的众多细节进行了规范。不过，文件也并未对PPP模式进行“打压”，反而加大了对规范的PPP项目的支持力度。

例如，实施意见表明，要鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域、保障合理支出。还提到向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。

不少业内人士认为，实施意见的发布说明PPP进入规范调整的发展阶段，为市场化规范运作的PPP项目带来信心。

中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识对《经济参考报》称，此次实施意见是自财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》后的又一纲领性文件，在思想上是传承的，作用上是引领的，且没有强调文件有效期，说明PPP进入规范常态化调整发展阶段。

大岳咨询总经理金永祥对上述媒体表示，实施意见对规范化PPP的条件作出了明文规定，为地方政府操作PPP制定了清晰的边界条件，会大大提高PPP的运作效率。

部分企业将脱颖而出

在监管趋严、行业规范化的背景下，只有融资能力较好并遵守行业规范的企业，才能在PPP行业中实现可持续发展。

一方面，PPP项目大多带有公益或公共品性质，所以具有投资回报周期长、现金流回款较慢、对资金和融资能力要求高等特点。另一方面，PPP行业特点要求参与合作的企业不能拥有“超额回报”。

正因为上述特征，许多观点认为国企、央企或许天然就更适合做PPP的社会资本方。

《证券日报》表示，央企是目前PPP市场最主要的参与者。该媒体援引专家观点称，央企具有资金雄厚、融资能力强、高质量人才储备多、与地方政府纠纷更易协调等优势，使其成为PPP业务中最重要的社会资本方。

一个比较典型的案例，是老牌彩电企业康佳。去年，康佳开始实施以转型升级为导向的发展新战略，目前在A股上市的康佳最主要的概念正是“PPP”。 康佳去年年报显示，在PPP模式应用较广的环保行业，其营收占比已从2017年的“0”上升到去年的6.78%。自去年5月成立以来，康佳环保事业部累计拿下15个PPP项目，订单总金额超110亿元。

康佳的大股东华侨城正是国资背景，背后是国资委。拥有国资背景和相对的融资便利条件，使康佳在较短的时间内快速切入PPP环保项目，在诸多环保企业面临融资困难的情况下，得以逆势扩张。

不过，苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙提醒称，国资背景的企业参与PPP同样也面临风险，一是PPP项目自身的风险，包括对于项目盈利前景和现金流考虑相对不足；二是参与PPP项目的杠杆率过高。

可见即便是国企、央企，也不能贸然进入PPP领域。能进入赛道的企业，首先要对自身现金流有信心，其央企背景才能为项目的顺利实施进一步提供保障。

在PPP行业日益规范化的当下，能够紧贴国家PPP政策的大方向，回归行业本源，又拥有融资便利和风控能力的企业，才能在PPP领域取得更好发展。