聚焦：“无废城市”到底如何建？

精彩导读：“《‘无废城市’建设试点工作方案》印发以来，各省积极推荐‘无废城市’候选城市，我部会同相关部门筛选确定了11个城市作为‘无废城市’建设试点，分别为广东省深圳市、内蒙古自治区包头市、安徽省铜陵市、山东省威海市、重庆市（主城区）、浙江省绍兴市、海南省三亚市、河南省许昌市、江苏省徐州市、辽宁省盘锦市、青海省西宁市。此外，为更好服务国家重大发展战略、国家生态文明试验区建设，我们将河北雄安新区（新区代表）、北京经济技术开发区（开发区代表）、中新天津生态城（国际合作代表）、福建省光泽县（县级代表）、江西省瑞金市（县级市代表）作为特例，参照‘无废城市’建设试点一并推动。”生态环境部新闻发言人刘友宾在生态环境部例行新闻发布会上说。也就是说“无废城市”建设试点已经确定为“11+5”个。

“无废城市”建设已经做法初步的准备。究竟如何建设好“无废城市”呢？为了回答这个问题，本刊采访了清华大学环境学院教授、循环经济产业研究中心主任温宗国、启迪桑德固废与再生中心副总经理王军；同时，征得国务院发展研究中心资源环境研究所副所长常纪文的同意在本文引述他在《学习时报》发表的观点和内容。

存在的突出问题或挑战

记者：“无废城市”建设有哪些突出问题或挑战？

温宗国：“无废城市”建设聚焦解决固废问题。“无废城市”建设的难点本身也反映我国固废处理处置面临的难题。具体讲，有四方面突出困难或者说挑战。

第一，缺乏系统性解决方案。固废处理处置与大气、水、土壤治理有较大不同。固废产生的来源比较复杂，有工业固废、有农业固废、有生活固废等等。这些固废来源广泛，收集方式不尽相同，具体的处理处置手段也有较大不同。固废处理处置系统体现在源头减量化、分类回收、收集运输、资源化利用、无害化处置等多个环节上。这些环节是相互衔接、分工明确的，共同组成了一个复杂系统。由于不同固废在处理处理环节上有各自的特点，资源、环境和经济属性也有显著差异，使得有些城市固废处理处置比例很高，而有一些则很低。由于缺乏城市固废处理处置的系统性、综合性的整体规划，导致我国固废综合利用率并不是很高，或者带来了突出的二次污染问题。

系统性首先体现在总体规划与处理处置设施建设上，然后是回收处理模式、商业化的建设和运营模式，最后是从分类、收运、资源化和无害化等全过程的系统集成上。从目前的现状看，固体废物处理处置的系统性缺失问题十分突出。

第二，“邻避效应”是“无废城市”建设在社会层面存在的瓶颈。“无废城市”建设就是要源头减量、综合利用、无害化处置来自工农业、工业和生活等领域的固废。实现综合利用、无害化处置固废，通常应当建设城市固废集中处理基地。这种行之有效的方式在选址上往往会因“邻避效应”而受阻——公众不愿意把固废处置设施建在自己家的附近。这导致出现固废处置设施落地难或者闲置的突出问题。“邻避效应”的深层次问题是民众与企业在固废处置过程中的参与程度低、处理处置基地系统性设计不完善。比如，推动多年的垃圾分类之所以效果不理想，与公众参与程度低有直接关联。城市和企业在固废分类回收及处置的规划建设上重视程度也不高。因此，公众、企业和政府的联动和参与程度低，是“无废城市”建设在社会层面存在的一个瓶颈。

第三，技术落后及其适应性问题。“无废城市”建设需要源头减量、资源回收、综合利用、无害化处置等多个环节，才能真正实现减少固废产生、减少堆存量的目的。这需要先进、适用的技术支撑。城市固废来源分散、成分复杂，其中有的还含有危险、有毒有害成分。当下，固废处理处置的要求比之前要高得多——以前的固废主要是废金属、塑料、生活垃圾等，现在的许多固废是复合型的，即多种原材料高度混合在一起，其拆解分离、分选再利用难度高；拆解过程及再利用过程的环保要求比之前高很多——既要努力做到综合利用，又要做到没有二次污染，以此达到固废处理处置更清洁、分离分选更彻底、综合利用价值更高的目的。这离不开先进、适用技术的全面支撑。现实的情况是，我国固废资源化技术总体上与发达国家存在较大差距。在我国，有10%左右的固废资源化技术在全球处于领先；35%左右处于跟跑、并跑水平；55%左右属于落后水平。所以，我国固废资源化、无害化技术的落后是“无废城市”建设过程中存在的一个技术挑战。

第四，政策和长效机制问题。“无废城市”建设是一个系统工程，涉及环保、发改、商务、工业、农业等10个多部门和多领域，因此政策能否协调各部门形成合力推动“无废城市”建设是一个重要问题；而长效机制能否形成，则关系到“无废城市”建设能否持续推进、取得预期成效，而避免成为一个运动式的创建活动。政策和长效机制制定和形成，必须按照“无废城市”建设系统性解决方案的要求；政策和长效机制应着力促进固废源头减量化、资源回收再利用、无害化处置等三个梯次环节，按照企业主导、市场引领、政府推动的模式形成有利于固废回收利用的商业模式和与之适应的运行机制。比如说，固废领域中有些不需要政府管的，就按市场经济规律办就可以了；有的则需要政府采取强制措施，否则处理处置效果就不会理想，甚至会出现各种环境风险隐患。政策的制定和长效机制的形成也是一个复杂的体系，如何制定有利于固废从分类到运输、回收再利用、无害化处置等全过程的配套政策和长效机制是“无废城市”建设的难点之一，也是需要发挥各地积极性主动开展创新的重点任务。

这里值得强调的是，决不能按照运动式的方式推进“无废城市”建设。必须用系统的配套政策和长效机制支撑“无废城市”这种好的理念，采取对路、有效的措施使之形成持续性的行动，推动除了“11+5”的试点城市外有更多的城市参与进来，决不能一窝蜂搞形式上的“创建”，然后撒手不管，成了兔子尾巴。

解决问题的对策

记者：如何解决上述问题？

温宗国：有如下针对性的建议。

第一，对于解决缺乏系统性解决方案的问题，首先要编制好整体规划。提出可操作的、分部门的、实施战略图清晰的整体实施方案。这里需要强调的是，规划一定是系统性的整体规划，绝不是各部门自行其是，一是底数要清楚，应全面调研城市各种固废产生的来源、种类、流动方向及如何处理处置的现状。其二，建设目标要明确，要把“无废城市”的理念按照国家即将发布的指标体系制定成明确的可量化的建设目标。其三，重点任务要清晰，规划要围绕国家“无废城市”理念和指标体系去制定、实行，一定要能够对不同类型的固废提出具体的、可操作的解决方案，不能泛泛只讲理念和空话。一定不能把过去的项目和规划拿过来拼凑在一起来“应付差事”，那解决不了“无废城市”建设的实际问题。值得强调的是，固废集中处理处置基地的建设怎么建、如何建、废物处理处置如何协同利用、如何构建处置设施间的共生关系等方面，我国实际经验还比较少，而这些内容又是制定规划的关键，所以一定要摸清底数，同时借鉴适合我国城市特点的成功经验，或者结合国情把国外成功经验消化创新，因地制宜形成中国“无废城市”的方案。

第二，关于破解“邻避效应”的瓶颈。一是要对各种固废处理处置设施进行信息公开，让公众知晓固废处理污染排放的情况。如果公众了解到排放达标——固废设施的运行没有对当地的空气、水、土壤等造成负面的环境影响，公众也就踏实了，就不会再“邻避”了。二是要建立固废处置设施的公众监督机制。运行单位要积极主动为公众实现监督创造有利条件。如在固废处置设施附近建各种健身、娱乐设施，让公众近距离感受固废处置设施真实的排放情况，主动面向公众开放污染治理设施。运营单位要努力塑造和谐气氛，尽量减少公众矛盾。其三，固废处置工艺、技术要科学、适用。公众真正担心的是，固废处置设施运行后产生对当地环境产生负面影响的情况发生。如果工艺、技术不科学、不适用，那肯定会对当地生态环境产生二次污染和破坏。这种情况一旦出现，那解决“邻避效应”的问题就很难了。其四，加强科普宣教。要让公众知晓，只要采用科学、适用的工艺、技术，再加上完善的环境管理，固废处理处置设施不会对环境产生负面影响；国外不少发达国家的中心城区有许多垃圾焚烧等固废处理处置设施。通过科普宣教，让公众客观公正认识固废处理设施，是解决“邻避效应”非常重要的一环。

第三，关于国内技术落后与适用问题的解决。一是要科学筛选。应该说国内外不缺乏先进适用技术，但一定要认真筛选适合国情、适合具体城市实际情况的技术。之所以如此，因为国内外不同地区、国内不同城市的经济社会发展程度、发展阶段不尽相同，固废来源、分类与处理处置水平不尽相同。这就决定了工艺技术适用的差异性。二是要引进。我国不少城市固废的处理存在较为明显的地方保护主义，一些被应用的工艺技术并不是先进适用的，也不一定具有针对性。为了解决这个问题，建议政府部门组织专家筛选出一些适用、针对性强的技术，推介给“无废城市”建设地区。为了保证这种适用、针对性强的技术落地，建议鼓励实力强、有代表性的企业来“无废城市”试点落地。三是技术研发创新。有针对性地开展产学研结合的技术研发创新，利用国家和地方各种类型的科技研发计划项目，依托城市固废资源循环利用基地或静脉产业园区联合建立研发中心或研究院，是提升技术支撑比较好的解决办法。

第四，关于政策与长效机制瓶颈问题的解决。首先，城市一把手要重视。“无废城市”建设是系统工程，需要有多个部门协同推进，这就需要一把手给与高度重视，而不能简单地推给生态环境部门来推进，那样的话，效果不会太理想。其二，鼓励地方立法和管理机制创新。据我了解，有的地方城市固废处理处置交由地方城投集团统一来做，这样做，固然有便于统筹的好处，但这样做对于处置来源多元复杂的城市固废来说，需要加强资源回收、环境卫生和生态环境等系统之间的相互衔接。地方可以考虑采取特许经营、强制分类、推行生产者责任延伸制度或者押金制等方式方法的创新、探索。其三，要财政投入。“无废城市”建设涉及到种类繁多复杂的固废。由于现在的固废管理长效机制、环境影响责任分担机制还不完善，应对那些环境效益明显、经济效益不明显的固废处理给与必要的财政补贴，以此来推动固废的分类回收、综合利用。

借鉴国外成功经验

王军告诉记者，我国“无废城市”建设可以借鉴国外的经验，“无废城市”与日本提出的静脉产业在内涵上相当。日本的静脉产业从萌芽阶段到成熟阶段仅仅经历了20 多年的时间，之所以能够快速发展，成为经济发展的主导产业，这与其健全而有力的推进措施是分不开的。为推进静脉产业的发展，日本整个社会，从政府到产业层面，再到各个企业以及全体国民，都为静脉产业的发展提供了动力。尤其是日本制定了较为严密的政策体系、法律法规、经济政策，技术支持等，成为了静脉产业快速、健康发展的必要条件。这非常值得我国在推动“无废城市”建设中借鉴。

王军认为，建设“无废城市”要把城市看做成虚拟的“静脉产业园”。他说，“无废城市”建设是承担各类废弃物收集、运输、分类、拆解、处置、资源化重新进入消费领域或最终处置无害化，以完成物质和能量的循环。可以将整个城市看作是虚拟的“静脉产业园”。与之相对应的开发利用自然资源并生产、流通、消费的产业被称为“动脉产业”，它们共同构成了资源环境和经济发展的良性循环。王军引入了“无废城市”物质代谢的概念。他说，对于“无废城市”，物质代谢是指城市从社会回收网络取得废旧资源，通过初级分选、拆解、再制造、再循环等途径，将其转变成有用的产品，又交回社会生产、生活体系；不能再资源化的物质安全处置的过程。因此按照产业集群发展思路需要对城市整个固废产业进行全景图定性描述，通过共享基础设施和固废信息系统，得出物质代谢过程的物料平衡、能源平衡，才可准确科学规划和产能匹配。比如通过静脉产业园模式可以将餐厨垃圾、市政污泥、禽畜粪便等协同处置，形成规模化效应。

“城市中各固体废物的资源利用和环保设施集中布置，便于集中控制环境污染，便于形成规模效应，也更方便政府有效监督控制和节约用地。同时也可以集中资金和相关资源高标准建设污染控制设施，使得污染物在不断循环中得到消减，在保证污染‘零’排放的基础上，实现‘无废城市’中物质、能源的集约利用和梯级利用，形成以固废资源化利用和无害化处理为一体的现代化生态文明城市。”王军说。

王军认为，“无废城市”建设必须要有相关法律与政策的支撑，才可做到有法可依,才会改变现在生产生活的模式。“国家正在制定及修订的《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》等是法律是“无废城市”建设的保障。2016年公布的《国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》，也首次明确对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物实施生产者延伸责任制，这些制度建设更需尽快有序推进。”王军补充并强调说。

“无废城市”建设方法应科学合理

常纪文认为，“无废城市"建设应采取科学合理的方法。他从如下几方面予以阐述。

坚持系统论，全面布局。与其从事后处置，不如从全过程科学防控的系统角度特别是源头减量、资源化利用的角度予以解决。“无废城市”建设既是一种先进的城市综合管理理念，也是一种先进的城市群协同发展理念。因此，监管部门必须围绕固体废物污染控制的环境保护需求和固体废物需要有序流动的市场需求，开展适应性的监管改革，不能为了监管省事，就简单粗暴，一禁了之。

坚持持久战，稳步推进。“无废城市”建设涉及各方面，如城市产业结构的调整、城市工业园区的优化和改造、资源利用和环保技术的创新、环境保护产业的培育、环境保护基础设施的补短板，还涉及城乡垃圾分类、集中收集、转运和处理处置设施的建设，以及居民和社区垃圾分类意识的提升。这些问题的解决，对于中西部地区及城市病相当突出的特大型城市，绝不是一朝一夕甚至一年两年就能够完成的。因此，必须立足现实，设计长远的工作方案，稳扎稳打，确保实效。

坚持安全第一，防止出现环境污染和安全生产事故。在工业园区建设中，应加强工业园区规划环境影响评价与园区内具体建设项目环境影响评价的衔接，选好地址，并严把产业准入负面清单的市场准入关。如有的地方开展了“区域环境影响评价+环境标准”改革试点，强化规划环境影响评价在优布局、控规模、调结构和促转型的作用。在工业园区的规划布局中，既要考虑环境因素，在园区内设立固体废物特别是危险废物的集中处理处置设施，或者集中收集和转运设施，也要在环境管控的同时考虑安全生产的风险。为了防止监管者和企业成为利益同盟，必须开展工业园区的交叉执法或者对执法队伍定期进行轮换。再次，加强企业员工和社会的有奖举报监督，建立公益诉讼制度，建立举报信息在线记录和公开制度，建立领导干部干预环境监管的信息记录和责任追究制度。

必须全面开展，重点突破，方法适当。按照要求，“无废城市”建设要以大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物为重点，如实施工业绿色生产，推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长；推行农业绿色生产，促进主要农业废弃物全量利用；践行绿色生活方式，推动生活垃圾源头减量和资源化利用等。要求全面，但也要体现地方特色。如结合各地的产业实际，在一些煤炭等资源产量大的城市开展资源型城市的“无废城市”建设，可以开展煤矸石回填、粉煤灰修路，尾矿渣加工为建筑砂石等工作；对于建筑垃圾产生量巨大的城市，可以开展粉碎和回用等工作；对于一些旅游型城市，可以在城乡全域开展垃圾分类和集中转运处理工作。

常纪文强调，“无废城市”建设既要考虑环境效益和社会效益，也要考虑经济成本。“不考虑环境影响的固体废物资源化产业是不容许的，不考虑经济承受能力的固体废物资源化产业是不可持久的。因此，必须强化固体废物再生利用的网络建设和科技创新，减少经济成本，克服环境污染。为了减少经济成本，促进科技创新，必须培育一批固体废物资源化利用骨干企业，通过规模化、社会化和市场化运作，不断发展壮大，体现‘无废城市’的共治性。”

“无废城市”怎么建？生态环境部即将给出明确的答案。刘友宾在新闻发布会上说，近期，生态环境部部将印发《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》，会同有关部门召开现场启动会，研究部署“无废城市”建设试点工作。通过“无废城市”建设试点，统筹经济社会发展中的固体废物管理，大力推进源头减量、资源化利用和无害化处置，坚决遏制非法转移倾倒，探索建立量化指标体系，系统总结试点经验，形成可复制、可推广的建设模式。

两年内，能否完成“可复制、可推广的建设模式”的目标？温宗国告诉记者，“应该说两年的时间是很短的，能够做的事情有限。但我们也应看到，不少城市在过去在固废处理处置工作上，已经按照‘无废城市’建设的理念做了不少工作，奠定了很好的工作基础。这次选出的‘11+5’个试点中，在前期固废管理做的较好的城市基础上，按照中央‘无废城市’理念进一步深入实践，经过两年的探索是可以总结出一些经验加以推广，我觉得这是可以实现的。值得强调的是，两年只不过是一个实验期，‘无废城市’的建设是一个较长持续推进的过程。试点两年后并不是结束，而是要在试点的基础上扩大‘无废城市’建设的数量、规模。总之，‘无废城市’建设是一个较为长期、持续推进的过程，两年的试点只是起点和示范而已。”