论生活垃圾焚烧PPP项目的绩效评价问题

摘要：生活垃圾处置项目是维持城乡良好生态环境的重要基础设施。目前，焚烧已成为稳妥有效解决我国“垃圾围城（乡）”问题的重要方式，新建生活垃圾焚烧行业也被列为“强制”应用PPP模式的典型领域。本文从生活垃圾焚烧行业发展和绩效评价的现状入手，结合国家有关PPP项目绩效评价的政策要求，简要分析了生活垃圾焚烧PPP项目绩效评价中的重点问题。

关键词：生活垃圾焚烧项目 PPP 绩效评价

引言：

人口集聚催生出生活垃圾集中处置的需求。与卫生填埋、堆肥相比，焚烧方式能满足更少占用土地、更严环保要求、更高效处置的要求，已成为我国解决“垃圾围城（乡）”困境的优先选择。自1988年国内第一座生活垃圾焚烧发电厂在深圳市点火，三十多年来垃圾焚烧市场已从星星之火渐成燎原之势，近年来新增项目呈现从大中城市向小城市覆盖的趋势。垃圾焚烧行业的典型特征是刚性的处理需求、成熟的商业模式、长期的投资回报，因而培育出众多兼具投资建设、设备制造和运营综合实力的社会资本。

一、生活垃圾焚烧PPP项目绩效评价概述

2014年以来，我国在基础设施和公共服务领域聚力推进PPP模式的应用，产出明晰、风险分担、全生命周期考核以及按效付费等是该模式的核心原则。垃圾处理尤其是垃圾焚烧行业具有地方需求强烈、产出明确、现金流稳定、行业市场化程度高等特性，与PPP模式的内涵不谋而合，从而成为“强制”应用PPP模式的重要领域。生活垃圾焚烧PPP项目最常用的运作模式为BOT模式，运作流程见图1。生活垃圾焚烧PPP项目自身经营收益主要是发电上网收入，另外政府根据垃圾处置量辅以财政补贴（垃圾处置服务费）等形式的支持措施，项目总体回报机制表现为可行性缺口补助。

图1 生活垃圾焚烧PPP项目运作模式图

实施绩效评价并按效付费是推广PPP模式的重要内涵和应有之义。就垃圾处理领域的PPP项目而言，《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号）指出，“建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测与监管体系，建立形成基于绩效的PPP项目收益机制。”2019年4月，《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》）发布，阐述了PPP项目绩效管理的系统构成、操作流程、组织实施等关键问题。《征求意见稿》的发布意味着我国PPP发展已步入全面绩效管理的新阶段。

二、生活垃圾焚烧PPP项目绩效评价特征

生活垃圾焚烧项目是地方政府重要的环境基础设施项目，环境效益和社会效益明显。在垃圾焚烧项目的建设运营管理方面，国家层面已经构建起一套较为完整的政策标准体系（见表1），涵盖了工程建设、安全管理、运营管理、信息公开等方面，这为具体项目绩效评价的设计和实施提供了依据。垃圾焚烧项目的绩效评价主体为行业主管部门，通常由城市管理部门实施，部分地区设立了专门的固废处置管理中心进行监管。绩效评价结果与政府支付的补助费用挂钩，评价结果则在政府官方网站等渠道予以公示。

表1 生活垃圾焚烧项目绩效评价适用的政策标准

随着我国生态文明建设的深入推进，环保督查力度不断加大，公众环保意识逐渐增强，垃圾焚烧项目超标排放、不规范处置等现象屡被曝光，部分新建项目选址迟迟无法落实。

从绩效评价角度来看，垃圾焚烧项目管理需要改进之处有：

其一，合同协议不完善，缺少完整的绩效评价体系；

其二，政府监管力度不足，受制于垃圾处置的特殊要求，政府难以对运营不规范行为采取强制措施；

其三，信息公开力度有待提升，网络时代的信息不对称容易导致民众出现恐慌情绪，“邻避效应”凸显。

生活垃圾焚烧PPP项目需从全生命周期角度完善绩效评价体系。《征求意见稿》强调，PPP项目的绩效评价应体现全生命周期管理的理念，这为PPP项目绩效评价指标及体系的设计提供了指导意见。

三、生活垃圾焚烧PPP项目的绩效评价重点

生活垃圾焚烧PPP项目是所在地重要的民生工程和环保工程，项目实施必须遵循基本建设程序。

根据项目管理要求，建设期绩效考核指标构建上，可将进度、质量、安全、成本、管理等作为主要控制目标（见表2）。

表2 PPP项目建设期绩效评价指标体系

运营期绩效评价是确保项目公司提供高质量生活垃圾处置服务的重要手段。垃圾焚烧行业内已发展出较为成熟的绩效评价体系，依托现有的服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测监管体系，垃圾焚烧项目运营期绩效评价指标体系可按照项目管理、产出、效果、可持续性等维度进行组织（见表3）。

表3 PPP项目运营期绩效评价指标

鉴于生活垃圾焚烧行业事关环保和民生，已有的绩效评价体系比较健全，相应的三级指标可参考现行有效的政策标准规范以及行业惯例进行设置，下文仅就生活垃圾焚烧PPP项目绩效评价实施中的重点进行讨论。

（一）项目开工前的风险应对

生活垃圾焚烧项目在建设阶段的确定性比较强，工期、质量、安全等过程风险点可以得到有效控制，相关绩效评价对应的量化指标也较为容易获取。但在项目开工前，项目的实施可能遇到周围民众的不理解，出现“邻避”现象，影响项目按计划开工，具有非常大的不确定性。

项目公司作为项目实施的主体，应配合实施机构采取积极措施对冲风险。比如某县垃圾焚烧PPP项目2018年底完成社会资本采购工作，2019年3月底实施机构联合项目所在地政府以及民众代表，到中标社会资本周边项目进行实地考察，消除疑虑和偏见，客观正确认识垃圾焚烧处理。因此，项目建设前的风险应对是关系项目实施成败的重要一环，可考虑在建设期评价体系中予以体现。

（二）保障项目运营的公益属性

除政府支付的可行性缺口补助之外，生活垃圾焚烧项目最主要的收益来源是发电上网收入。垃圾发电量的多少与垃圾入炉量、垃圾的热值、焚烧工艺等因素有关，其中垃圾量的多少直接影响到垃圾发电量以及发电收入，进展影响到项目公司的收益水平。当前，由于城乡垃圾终端瓶颈明显，垃圾焚烧厂普遍存在着满负荷运营甚至超负荷运营，项目公司收益水平比较可观。同时，随着城市居民消费升级带来生活垃圾热值的提升，项目公司也可享受潜在的运营收益。

因此，在运营期绩效评价体系中，项目公司收益与成本的财务指标绩效设计应与项目调价机制有机结合，政府出资的项目可结合股东权利的行使，确保项目公司及其控股股东的中标社会资本收益处在合理水平，保障项目运营的公益属性。

（三）多元化运营的绩效匹配

城市的快速发展对生活垃圾处置提出了综合性的要求，生活垃圾焚烧PPP项目正在由单体项目走向多样化运营。一方面项目公司除了负责焚烧厂运营之外，还向垃圾中转、前端的环卫保洁甚至垃圾分类进行拓展；另一方面，项目公司在保障城市生活垃圾处置的基础上，还将面临协同处置餐厨废弃物、污泥等需求，部分地区则已发展出以垃圾焚烧厂为核心的静脉产业园PPP项目。

此外，一地的垃圾焚烧厂可能面临协同处置他地生活垃圾的情况。项目产出内容的变化直接影响到绩效评价指标体系的设置，不同作业界面的切换，不同种类和跨区域垃圾的处置要求有赖于综合性的绩效评价指标体系进行匹配。

（四）信息公开与公众监督

生活垃圾焚烧厂的选址远离城市集聚区，公众对于项目的建设和运营的认知程度较低，尤其在焚烧工艺、污染物排放与治理等专业领域，容易出现信息不对称的现象，从而诱发“邻避”。

因此，生活垃圾焚烧项目除了重点考核垃圾处置效果，还应考虑公众对于垃圾焚烧的认知程度等社会性可持续发展指标。垃圾焚烧厂应主动敞开大门，通过媒体进厂和公众进厂，让垃圾焚烧方面的专业知识和信息见报上网在线。垃圾焚烧厂不仅是生活垃圾处置的终端设施，还应鼓励其承担起环保教育基地的职责。此外，专业的第三方机构以及民间环保组织的相关调查数据，也可酌情作为公众监督的一部分纳入到绩效评价体系中。

（五）设立有效的激励机制

地方政府可根据自身合理诉求对生活垃圾焚烧PPP项目绩效评价设置专项加分，就项目公司取得的成果进行激励。

例如在建设期指标体系中，当项目比预定时间提前完成竣工验收，或者获得建筑施工安全文明标准化工地、工程优质奖等表彰时，项目公司可获得相应加分。在运营期指标体系中，当项目取得AAA级生活垃圾焚烧厂评定，或在对公众开放活动、媒体报道等取得积极的成果时，项目公司也可获得相应加分。

四、生活垃圾焚烧PPP项目绩效评价的组织与实施

项目实施机构应联合财政、生态环境等部门组建评价小组，负责绩效考核事宜，也可委托第三方专业机构协助开展，根据PPP项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，按绩效评价标准进行绩效考核，编制绩效评价报告。

绩效评价通常分为常规考核和临时考核。常规考核按照完整的建设期和运营期指标体系进行实施。临时考核，绩效评价小组可机动选取时间按照绩效评价体系中部分指标自行考核。如发现项目指标存在偏离，绩效评价小组以书面形式通知项目公司，要求其在限定时间内予以整改。项目公司限期完成整改的，经实施机构或绩效评价小组书面认定后不计入绩效评价扣分；项目公司未能按期完成整改的，则计入绩效评价结果。

建设期绩效评价结果通常与建设期履约保函（建议由中标社会资本提交）挂钩，运营期绩效评价结果则与项目可行性缺口补助金额完全挂钩。

小 结：生活垃圾焚烧项目既是环保项目也是民生项目，是维持城乡优美环境的重要基础设施。生活垃圾焚烧行业是我国PPP应用的重要领域，项目的投资模式、运营模式、市场参与主体均已发展得相对成熟。伴随着PPP发展高质量发展阶段，绩效评价正越来越受到参与各方的关注与重视，《征求意见稿》从全生命周期绩效评价进行了阐述。基于此，生活垃圾焚烧行业有望率先发展出一整套更具适用价值的行业绩效评价体系。本文仅就生活垃圾焚烧PPP项目绩效评价的行业性发展特点进行了分析，以期为同类型项目实施提供有益参考。