环境污染第三方治理问题及发展思路探析

摘要：环境污染第三方治理是以污染治理“市场化、专业化、产业化”为导向，是提升我国环境治理水平和推动环保产业发展的结合点，是吸引社会资本投入环境治理的有效措施。本文从我国法律、市场、监管等方面出发，分析当前推行环境污染第三方治理模式面临的挑战，提出了为推行环境污染第三方治理模式需要加快调整和完善的具体政策建议。

关键词第三方治理；市场化；环境污染

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。这既是环境管理制度的重大创新，也是发展环保市场的重大举措，更是当前推进治污模式转变的重要切入点。所谓环境污染第三方治理，即由排污者与专业环境服务公司签订合同协议，通过付费购买污染减排服务，以实现达标排放的目的。

相对于政府主导、企业自觉的传统治污模式，环境污染第三方治理模式是以第三方治理为突破口，把市场机制引入环境污染治理，推行治污集约化、产权多元化、运行市场化，把排污者的污染治理委托给专业的环境服务公司进行，优势显著：首先，降低政府投入成本，提高企业达标排放率。据统计，浙江省企业污染治理设施专业化运营后的达标排放率可达70%～80%以上， 有的甚至可达到90%以上，与污染企业自行运营相比，达标率提高了30%～50%，运营成本节约了10%～20%。其次，便于环保部门集中监管。再次，降低执法成本；降低工业企业达标排放成本，大幅提高治污效果，改善环境，促进环保企业和产业发展。

一、推行环境污染第三方治理面临的问题

推行环境污染第三方治理有重要意义，但也存在政府、排污企业和环境服务企业权责利不清、第三方治理市场体系不完备、相关政策不到位等一些亟需解决的难题。

1、污染治理责任转移存在问题

新修订的《环境保护法》规定“ 企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对造成的损害依法承担责任”，明确了排污企业仍是环境治理的责任主体，肯定了排污企业付费治理环境污染的法律基础。该法同时规定“环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除按照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”。环境污染第三方治理模式是将排污企业的污染治理责任以服务合同形式转移出去给受委托的环境服务公司，这一模式看起来简单易行，但是实际上很难真正得到转移。根据现行法律法规，第三方治理是通过服务合同的形式实现，但合同的签订，并不会让治污的法律责任转移到治理公司，只要出现违法违规的行为，第一责任人仍然是排污企业（尤其是环保治理设施以委托或托管运用方式交由环境服务公司的情况），治污企业仅需承担合同义务。现行环保法律中，对排污企业转移污染治理责任缺乏明确规定，引入第三方治理的法律责任不易明确。如果不管排污企业是否已严格履行合同，仍需承担违法排污所涉法律责任，那么将极大降低其采用第三方治理的积极性。

2、市场配置资源决定性作用远未发挥出来

立足于优质的服务质量、较低的服务价格，在公平竞争的环境中有利于推动环境污染治理服务市场的建立。但是，我国还没有形成和确立以市场为导向的资源配置机制，导致治污市场专业化机制难以形成。如我国自2007年就已探索与环境污染第三方治理模式相似的火电厂烟气脱硫特许经营试点工作。由于火电厂烟气脱硫技术相对成熟、脱硫有国家补贴，出于经济利益考虑，电力集团纷纷成立脱硫公司。根据中国电力企业联合会公布的数据，2012年电力集团旗下的脱硫企业占据了58%的脱硫市场份额，其中五大电力集团中四家（国电、华电、大唐、中电投）旗下的脱硫企业占据了28%的市场份额，其他电力集团旗下的脱硫企业占据了30%的市场份额。电力集团旗下的脱硝企业占据了44%的脱硝市场份额，其中四大电力集团旗下的脱硝企业占据了33%的市场份额， 其他电力集团旗下的脱硝企业占据了11%的市场份额。其结果是火电厂的烟气脱硫任务往往由同一电力集团旗下的脱硫企业获得，实际上还是走自我排污、自我治理的传统模式，其他专业化公司很难进入脱硫市场，也影响推进真正的脱硫市场化。这种“体制内”的特许经营实际上违背了污染治理市场化专业化本质，异化了市场机制，不利于特许经营的推广。火电厂烟气脱硫特许经营工作至今仍是试点，没有在火电行业全面推行。

3、环境污染治理的价格体系尚未形成

我国目前没有形成市场化清晰的污染物排放价格，低价无序竞争严重影响了环境污染第三方治理模式的推行。环境服务企业常常以过低的成本进入市场，在竞争中脱离产品质量、技术水平、优质服务等，无原则地压低价格，导致整个行业的低价无序竞争，严重损害了企业的自身发展和环境服务的质量。例如，在市政共用设施建设上一般采用市场招投标方式，某些地方项目可能由于资金问题，在项目招投标时并不完全注重企业的产品、技术、质量和服务，而是采取低价中标，致使出现竞相压价的恶性竞争。一些中小企业并不考虑技术、质量和运行成本、运行周期，以质次价低的产品进入市场，技术创新能力和集成能力较差，使得处理一些复杂环境污染问题时力不从心。由于招投标法规还不够严格规范，招投标上存在程序有漏洞、操作不规范、监督不到位等问题。此外，专业化环境服务企业准入标准的欠缺，地区差距和价格战等都使污染治理市场秩序较混乱。

4、环境监管和服务体系有待完善

推行环境污染第三方治理模式，离不开严格的环境污染治理监管。第三方治理模式的低成本投入优势只有在守法的环境下才能成立，而当违法成本远低于守法成本时，守法环境会被打破，排污企业可能就会选择不治污或不达标排放，第三方治理的“低成本”就没了优势和吸引力，打消了排污企业购买第三方治理服务的积极性。我国目前环境管理能力不足，执法主体和监测力量分散，环境监测、监察执法、监督工作基础薄弱，人员不足，体制机制不畅，缺乏有效的监管手段，环境监管难以到位，不利于守法环境的建立。另外，引入第三方治理企业后，环境监管部门如何监管这些企业，还缺乏有效的监管办法、监管程序和服务管理规定等。

5、农村环境污染专业化治理较少介入

我国农村环境污染形势严峻，点源与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加；各种新旧污染相互交织；工业及城市污染向农村转移。农村环境问题已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素，严重制约了农村经济社会的可持续发展。在此情况下，中央及地方各级政府加大对农村生活污水、畜禽养殖污染治理设施建设的扶持，但是由于缺乏专业的运营队伍、高昂的运行费用、只有投入没有产出、治污技术并不成熟、运行维护复杂等诸多问题，其运营状况差强人意，设施时好时坏，设备时开时停，环境污染并未得到根本好转，不能真正有效控制。与工业环境污染第三方治理不断扩展相反，在农村环境污染治理中，专业环境服务公司涉足较少，亟待推行农村环境污染第三方治理模式，提高治理设施运行效率。

二、促进环境污染第三方治理模式推行的政策建议

为应对上述环境污染第三方治理推行面临的第三方治理推进治污新变革困难，促进环境污染第三方治理模式更好地在我国城镇市政公用设施、工业园区、企业、农村等领域的推行，从顶层设计、培育市场环境、推行激励政策、试点试行等方面提出如下政策建议。

1、做好环境污染第三方治理模式推行的顶层设计

第三方治理模式是我国污染治理的发展趋势，但在全国大规模推广前需要做好顶层设计。完善第三方治理的法律规定，合理规定相关利益方的权责，明确在排污者严格遵守服务合同规定的各项条款时治污责任可以通过付费合同进行转移。针对环境污染第三方治理涉及的不同领域，研究制定有有关技术规范、指南和工作手册，从技术层面保证环境污染第三方治理模式的推行。此外，还需要出台相关环境服务标准，使环境服务能够得到量化，形成可度量的付费依据，让“按环境效果付费”具有可操作性。

2、培育有利于环境污染第三方治理推行的市场环境

严格执行环境监管，促使符合环保要求的企业能够正常生产，不符合的不能生产，加大排污单位的外部压力，迫使企业认真对待环境污染治理问题，从环境污染治理末端形成推行第三方治理模式的倒逼机制。提高环保标准、治污要求和排污成本，倒逼排污企业提高污染治理设施建设运行水平，增强其委托第三方专业治理的内生动力。建立环境服务企业的诚信档案，定期向社会公布第三方运营企业的运营效果，探索实施负面清单制度，加强行业自律，规范市场管理。建立有利于孵化环境污染治理市场的激励政策。

3、强化土地、融资、财税等经济政策激励

出台激励政策，制定和完善扶持环境污染第三方治理模式推行的财政、税收、金融、科技等相关政策，以有效吸引资金、技术、信息等要素的集聚，积极探索环境治理的市场化机制，发展环保服务业，积极推广综合环境服务模式，大力鼓励民营资本进入环境治理领域。积极发展绿色保险，建立环境污染责任保险制度，以应对发生突发环境污染事件。

4、设立环保产业发展专项基金

设立环保产业发展专项基金，构建多元化社会融资渠道，资金来源以中央财政引导性资金为主，同时充分调动社会资本投入生态环境保护积极性，实现滚动增值、多方参与、资金放大、持续高效。重点支持开展大气污染防治、水污染防治、固废处理、生物多样性保护、生态修复等生态环境保护工程建设；对清洁能源改造、污染防治设施建设和升级改造、污染企业退出、重点行业清洁生产示范工程等项目给予引导性资金支持；建立企业“领跑者”制度，对能效、排污强度达到更高标准的先进企业给予资金鼓励；对区域内农村污染防治实行“以奖代补”，促进农村领域的环保工作；对财政资金不足的地区进行转移支付，支持贫困地区的环境基础设施建设。

5、试点实施环境污染第三方治理

各地环保部门应及时制定推进环境污染第三方治理的指导意见和工作方案，优选重点地区、重点行业，积极开展环境污染第三方治理试点，大胆尝试。在城镇污水处理厂、生活垃圾处理厂和危险废物处置场等设施运营服务中优先引入市场机制，推进环境基础设施服务的社会化运营和特许经营。在工业园区、农村和重点行业开展环境保护设施社会化运营试点，逐步提高社会化运营比例。制定出台鼓励社会资本参与环保领域基础设施建设、环境治理的政策措施，加强引导。