中德土壤污染治理责任主体比较研究

 摘 要: 20 世纪 80 年代，德国在法学理论和司法实务中对土壤污染责任主体的认定，突破了以往 侵权责任主体认定的范畴，引入“状态责任”，细化责任主体范围，明确责任内容划分，厘清多重责 任主体竞合。我国土壤污染管理起步较晚，在理论研究和司法实务中对主体责任认定标准和责任 限度的理解存在分歧，其争议焦点在于各主体在案件中的地位。通过对中德土壤污染治理责任主 体的比较，认为我国应在坚持现有规则的前提下借鉴吸收德国在责任内容划分和多重责任主体竞 合处理等方面的经验，切实有效地保护土地功能。

近年来，我国层出不穷的土壤污染致害事件在 社会上引起巨大反响。因土壤污染介质的特殊性， 其涉及到的主体包括污染行为人、土地使用权人、 土地所有权人等。在土壤污染治理中，责任主体的 认定是一个核心和复杂的问题。尽管我国在《关于 保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》《国 务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》《污染地块土壤环境管理办法( 试行) 》中都对责任主体作 出了规定，但是这些法规仅初步涉及土壤污染责任 主体认定，在具体案件适用中会显得不接地气。

以“常州毒地案”为代表的环境司法实践表 明，粗糙的规定并不能有效解决我国土壤污染中责 任主体认定的难题。与我国相仿，德国在 20 世纪 80 年代面对战争和经济发展留下大量受到污染的 土地，其在土壤污染治理中创造性地引入“状态责 任”，并通过大量司法实践和理论研究明确各主体 责任划分和责任主体竞合处理，一定程度上缓解了 土壤污染责任主体认定的困境。因而，对中德土壤 污染责任主体进行比较研究，分析并借鉴德国土壤 污染责任主体认定的核心内容，对完善我国土壤污 染防治的相关立法和司法活动具有重要意义。

 一、德国经验: 土壤污染责任主体认定精细化

20 世纪 80 年代，德国的土地因战争以及经济发展遭受到严重的污染。在土壤污染案件中， 适用一般侵权诉讼责任主体的认定难以应对土壤污染问题不断加剧、逐渐复杂化和综合化的趋势。 德国在理论和实践中作出了积极的改革，以适应 大规模侵权给土地造成损害的责任主体认定。

土壤污染责任主体认定大致上可以分为明确 责任主体范围、划分责任内容和处理多重责任主 体竞合三方面的内容。责任主体范围的明确，是 为了解决土壤污染治理义务归属问题; 责任内容 划分是对各项义务的具体化; 多重责任主体竞合 处理是厘清具体案件中存在多个责任主体时的优 先顺位问题。

明晰责任主体范围，以不同归责理论确定

治理责任归属 根据德国《联邦土壤保护法》第 4 条第 3 项 规定，土壤污染责任主体的范围包括: ( 1) 造成土 壤产生有害变化的污染行为人及其概括继承人; ( 2) 土地所有权人及对土地有事实上管领力的 人; ( 3) 基于商法或公司法的法律原因，需要为拥 有土地所有权的法人承担责任的人; ( 4) 作为无 主物情况下，抛弃土地的所有权人; ( 5) 《联邦土 壤保护法》施行后转移土地的前所有权人，知悉 或可得知土壤有害变化或残留污染场址者［1］。

行为妨害人作为责任主体之一，系沿袭了传 统警察法和安全秩序法的相关规定［2］。在责任认定过程中，只要该主体实施的行为与污染结果 之间产生直接因果关系，在不探讨是否有可归责 事由的情况下，该主体就成为当然责任主体［3］。 判断污染行为人的责任，以行为导致危险的“直 接性理论”为基础。根据现行法律规定，判断直 接因果关系取决于该行为在判断归因方面是否超 过警方的危险阈值，并且已经“直接”造成了危 险［4］。对于非法行为造成的危险，很容易将其归 纳到“直接因果关系”中; 对于合法行为造成的危 险，因现代社会对侵权法提出了新的要求，不仅要 针对不法行为规定损害赔偿，而且要对社会的危 险进行分配［5］。故德国在 20 世纪明确了“危险 责任”，即因合法行为而承担责任的状态，责任人 的范围一定程度上取决于主体对物的控制程度。 土地所有权人、土地使用权人作为土地的实际控 制人，当然列入状态责任人范围中。对于设备的 持有人是否应当列入状态责任人范围，《联邦土 壤保护法》并未明确规定。但是根据《德国环境 赔偿责任法》第 1 条，因环境侵害造成人身、财产 损失的，设备持有人负有向受害人给付赔偿的义 务。基于《德意志联邦基本法》第 14 条的规定， 财产权人负有义务。财产权之行使应同时有益于 公共福利，故对于状态妨害人，其作为对物享有支 配权的主体，在享有权利的同时也要承担该物所 带来的不利后果［6］。状态责任人承担责任的构 成要件有四: 其一，在客观方面，对发生危害的土 地具有事实上的控制管理能力。其二，在主观要 件上，责任认定并不以责任人的故意或过失为必 然条件。其三，在责任认定上，并不产生因果关系 的判断问题［7］。最后，损害结果就是物的危险状 态。因为责任承担的原因来自物的危险，而不以 危险的“引起行为”为连接因素，其并不像行为责 任一般具有可归责性，所以具有管领力的人在何 种限度内承担责任成为关注的焦点。《德国联邦 土壤保护法》并没有根据德国实务见解，规定以 比例原则作为对财产权限制的标准。《德国环境 责任法》第 16 条规定，损害他人财产的同时引起 自然环境的破坏的，不能仅以恢复自然环境原本 的状态所支出的费用是否超过被损毁的自然环境 本身的财产价值，来判定是否符合《德国民法典》 第 251 条第 2 款意义上的“不符合比例原则”。依 照一般侵权法规则，如果费用超过被毁损价值的 30%，就符合“不符合比例原则”。很显然，考虑到 生态环境作为人类命运共同体价值的延伸，“合比 例的标准”相对地需要被提高［8］。在 2000 年德国 联邦法院的判决中，就采取了需要符合比例原则的观点。除非土地所有权人明知土地已经存在污 染却仍然购买或利用，或容许土地以有风险的方 式利用，基于期待可能性，其整治土地的费用负担 不得超过土地的市场价格［9］。

对于概括继受土壤污染责任是否需要有法律 形式上的依据，早期在德国存在一定争议，直到 2006 年德国行政法院的 BUG-GINGEN 判例才为 此确定了标准。该争议产生的根源在于德国警察 法对人们承担警察责任有三个阶段的规定。第一 个阶段，在危险尚未发生的情形下，人们受一般抽 象性规定的规范，此阶段并没有产生概括继承的 可能。第三阶段，行政机关通过行政处罚将责任 人具体化，责任人和责任内容确定，有继受可能。 主要争议点是在第二阶段，当危险发生、符合行政 干预的构成要件、尚未受到行政处罚时，行为妨害 人或者状态妨害人依法负有的预防和修复责任能 否继受，学界观点不一［10］。一种观点认为，如果 已经对前手作出行政处分，该具体化的义务因与 土地连结后而失去了人身专属性，可以直接由后 手继受; 而另一种观点认为，应该对后手作出新的 处分，因为行政机关对前手的行政处分对后手而 言有可能是不符合要件或违法的，所以后手需要 以新的所有权人身份负原始的状态责任［11］。

厘清责任内容，预防责任和修复责任双管齐下

责任内容承担上有预防责任和修复责任之分。预防责任主要是预防任何土地改造行为对土 地可能造成的有害影响; 修复责任包括停止有害 改造行为、清除污染、防止污染物扩散、自行对修 复过程进行监测等［12］。责任主体在案件中的地 位不同，需要承担的责任内容也存在差异。根据 《联邦土壤保护法》第 4 条第 3 款: 对于行为妨害 人及其概括继受人，其主要承担修复责任。对于 状态妨害人，在危害尚未发生时，其需要承担预防 义务; 在危害已经发生时，其需要承担修复义务。 另外，造成土壤有害变化的责任人、该法生效后转 让土地并对土地有害变化知情的前所有权人以及 被《商业法》和《公司法》要求对拥有不动产负责 的法人，有义务实施修复。

应对多重责任主体竞合，以公平和效率原则为指导

在土壤污染案件中，当既有行为妨害人又有 状态妨害人时，在责任主体的选择上，理论界与实 务界都认为主管机关有裁量权。首先，是行政主管机关对责任主体的行政处罚，要求防止或排除 危险。其次，是向责任人请求治理土壤污染的费用。但主管机关在行使自由裁量权时，也应当遵 循两个原则。

第一，应当遵循行为妨害人优先于状态妨害 人的原则［11］。基于行为妨害人行为的可归责性， 首先由行为人承担土壤污染治理责任更加公平。 当存在多个行为妨害人时，可以选择时间上最后 造成危险或造成危险比例最重者。当行为妨害人 和状态妨害人重合时，慕尼黑高等行政法院曾针 对土地所有权人出租场地供他人贮放石油废弃物 以获得高额租金，在导致地下水污染的情形下仍 继续出租的行为，将该所有权人认定为直接引起 污染的污染行为人，应该与经营者共同承担治理 责任，但仍然保留土地所有权人向经营者求偿的 权利。该求偿权的消灭时效是 3 年，从主管机关 请求代履行费用之日起算，或知悉其他责任人存 在之日起算。该权利最长持续至整治措施结束 30 年。

第二，由于土壤污染的特殊性，有时也需要秉 持“迅速有效的危险防止原则”［11］。首先，在选取 责任主体过程中，需要考量该责任主体的实际履 行能力。在主管部门自由裁量之前，需要就所有 妨害人各自应承担的责任以及排除污染可能性加 以调查，进而实现最小侵害和正当负担。其次，在 污染行为人不确定时，状态责任人作为物的实际 控制人，成为迅速有效防止危险的最佳替补。

二、国内检视: 土壤污染责任主体 认定立法和司法实践

我国土壤污染管理起步较晚，真正意义上的 土壤污染管理始于2005 年。继国务院发布《关于 落实科学发展观加强环境保护的决定》之后，我 国土壤污染防治工作逐渐开始步入正轨。随着治 理工作的深入，在土壤污染责任主体的认定中也 逐渐由单一模式向多元化转变，以期更好地应对 土壤污染的隐蔽性、滞后性。