广东打赢蓝天保卫战——珠三角大气污染防治启示

【引言】2013年12月10日，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，要加大环境治理和生态保护工作力度、投资力度、政策力度，加强污染物减排特别是大气污染防治，推进重点行业、重点区域大气污染治理，加强区域联防联控，把已经出台的大气污染防治十条措施真正落到实处。

【摘要】珠江三角洲（以下简称“珠三角”）是我国经济最活跃、人口最密集的区域之一，工业化、城市化水平较高。在经济率先高速发展中，珠三角较早地遭遇了大气污染等环境问题，2013年区域细颗粒物（PM2.5）年均浓度为47微克/立方米。

面对压力与挑战，广东不回避、不退缩，大胆实践、大胆探索，以珠三角区域大气环境质量改善为突破口，努力探寻经济发展先行区大气污染防治之道。建立粤港澳大珠三角以及珠三角3个城市群的大气污染联防联控机制，有效推进区域大气污染联防联治工作。积极调整优化产业结构、能源结构，实施源头治污、科学治污。近年来陆续关停了合计256.5万千瓦燃煤发电机组，划定了2万平方公里的高污染燃料禁燃区，全省城市建成区已基本淘汰燃煤锅炉。在钢铁、石化、水泥行业实施大气污染物特别排放限值，强化重点地区、挥发性有机物（VOCs）减排。加强移动源污染整治，全省电动公交车保有量达到5.6万辆，公交电动化率达81%。

在经济保持快速增长的同时，广东省取得了蓝天保卫战的阶段性胜利，实现了全省环境空气质量自2015年起连续四年整体达标。2018年珠三角PM2.5年均浓度为32微克/立方米，珠三角已从全国大气污染防治三大重点区域“退出”。珠三角蓝天保卫战的成功实践，为经济发展先行区实现经济与环境协调发展，提供了有益的探索和宝贵的经验。

【关键词】空气污染 蓝天保卫战 联防联控

一、背景情况

珠三角位于珠江下游，广东省中南部，毗邻港澳，与东南亚地区隔海相望，海陆交通便利，是全国科技创新与技术研发基地、全国经济发展的重要引擎，是中国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的三大城市群之一，也是全球有影响力的先进制造业基地和现代服务业基地。改革开放以来，珠三角以占全国仅0.4%的土地面积承载着5700万常住人口，创造了占全国9.1%的GDP，成为我国经济发展快、经济总量大、综合实力强的地区之一。2018年，区域GDP达到81048.5亿元，较2000年的8422亿元增长了862%。

经济快速发展也给珠三角带来了较大的环境压力。由于区域资源、能源消耗量大，多种大气污染物高强度集中排放，二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）等一次污染物浓度居高不下，不断攀升。与此同时，以细颗粒物（PM2.5）和臭氧（O3）为代表的二次污染问题又接踵而至，一次污染和二次污染相互耦合与交织，大气污染物在区内城市之间相互输送和叠加，呈现出区域性、复合型、压缩型特征，引起国内外高度关注。珠三角复杂多样的地貌类型让大气污染形势更加复杂。珠三角三面环山一面朝海，每年10月后期开始，南海季风逐渐减弱退出大陆，导致南北气流交换能力较弱，海上从珠江口附近吹向陆地的弱风，经常遇山体后就会转向形成涡旋，在珠三角地区打转，从而导致珠江口一带很容易污染聚集形成重污染带。

随着经济社会发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。珠三角经济率先发展且位置毗邻港澳，广大人民群众对美好生活环境的需求更加迫切。为解决这一突出矛盾，广东以珠三角大气污染防治为突破口，着力推动经济与环境协调发展，努力改善区域环境质量。

珠三角大气污染防治在实践中坚持源头治、科学治、依法治，积极调整优化产业结构、能源结构，持续开展污染协同治理，取得了打赢蓝天保卫战的阶段性胜利。自2015年起，珠三角空气六项主要污染物连续四年整体达标。2018年珠三角灰霾日数为38.1天，为近25年（1994年以来）最少，相比2010年（80.6天）减少42.5天。2019年第一季度，珠三角空气质量达标率（AQI）为94.7%，较去年同比升高6.9个百分点；PM2.5浓度为33微克/立方米，同比下降19.5%。

二、主要做法

（一）高位推动，建立区域联防联控工作机制

珠三角大气污染表现出显著的区域性，城市间大气污染相互影响明显，仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治难以解决大气污染问题。开展城市之间的区域联防联控，是解决区域大气污染问题的必要机制和有效手段。广东省委、省政府全面统筹、高位推动大气污染防治工作，建立了三个层面的大气联防联控工作机制。

1. 对标国际，建立粤港澳大珠三角联防联控工作机制。依托粤港合作联席会议制度，落实《珠江三角洲地区空气质素管理计划（2011—2020年）》，推进大气污染防治合作。2014年，粤港澳三地共同签署了《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》，把环保合作由粤港、粤澳、港澳双边合作推进到粤港澳三边合作。2018年起，以粤港澳大湾区建设国家战略实施为契机，以建设国际一流、绿色大湾区为目标，加强区域生态环境保护和生态文明建设。目前，生态环境部牵头开展粤港澳大湾区生态环境保护专项规划编制工作，其中包括加强区域大气污染联防联治。

2. 立足区域，在全国率先建立区域联防联控工作机制。2008年省政府成立由分管副省长作为第一召集人的区域大气污染防治联席会议制度，2010年广东在国内最早发布实施首个面向城市群的大气复合污染治理计划——《广东省珠江三角洲清洁空气行动计划》，按照“环境保护与经济发展相结合，属地管理与区域联动相结合，先行先试与整体推进相结合”的基本原则，全面推进珠三角大气污染联防联控工作。

3. 突破区划，建立三个经济圈联防联控工作机制。依托广佛肇（广州、佛山、肇庆）、深莞惠（深圳、东莞、惠州）、珠中江（珠海、中山、江门）三个城市群，加强城市间环保规划衔接和环境应急预警联动，加强重大项目环评审批协调，共同推进环境空气质量改善。

（二）制度先行，建立污染防治决策管理体系

珠三角环境空气污染来源广泛，如何有效应对？构建一套顶层设计与具体结合，涵盖法律法规、政策措施、标准规范的全方位、立体化的大气污染防治决策管理体系至关重要。

1. 建立综合管理法规政策体系。党的十八大以来，广东结合实际，对以往颁布实施的《广东省机动车排气污染防治条例》《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004—2020年）》等进一步深化细化。2012年对清洁空气行动计划第一阶段实施情况进行评估，印发第二阶段行动计划；2013年国家《大气污染防治行动计划》印发后，2014年省政府牵头制订了《广东省大气污染防治行动方案（2014—2017年）》和《珠江三角洲区域大气重污染应急预案》；2018年省政府印发《广东省打赢蓝天保卫战实施方案（2018—2020年）》；2019年实施《广东省大气污染防治条例》。

2. 细化配套专项管理措施体系。先后印发油气回收综合治理、机动车排气污染防治、火电厂降氮脱硝工程、水泥行业降氮脱硝、工业锅炉污染整治实施方案和挥发性有机物污染减排方案等专项整治方案，出台锅炉、水泥工业大气污染物排放标准及家具、印刷、表面涂装、制鞋行业挥发性有机化合物排放标准等地方标准和技术指南20份。

3. 建立重点污染企业动态更新名单。广东根据污普数据、环统数据和省直有关单位掌握的企业清单，不断完善修正火电厂、锅炉、挥发性有机物、油气回收、建筑扬尘等重点污染源名单，确保大气污染防治工作对象清晰、措施具体。

（三）源头治污，调整优化产业能源结构

如何从源头上控制和减少污染，推进经济与环境协调发展。这是珠三角大气污染防治工作的着力点和聚焦点。通过积极调整区域产业、能源结构，从源头上减少和控制大气污染物的产生。

1. 调整优化产业结构和布局。一方面，大力发展新兴产业，引导产业合理布局。珠三角地区不再新建燃煤燃油电厂和炼化、炼钢炼铁、水泥熟料、平板玻璃等大型项目，并逐步实行更加严格的排放标准，倒逼转型升级。禁止在城市通风廊道上新建高层建筑群，珠三角地区及清远市不再新建陶瓷厂，在全省推行电镀、印染、鞣革等重污染行业统一规划统一定点，实行重污染行业“入园进区、集中治污”。另一方面，积极推进落后产能淘汰和“散乱污”工业企业（场所）综合整治。“十二五”以来，累计淘汰落后钢铁产能379.7万吨、水泥产能4026.5万吨、造纸产能176.14万吨、平板玻璃产能1781.5万重量箱。2018年9月省政府部署“散乱污”工业企业（场所）综合整治工作，当年全省共排查“散乱污”工业企业（场所）10.7万家，关停34673家，整合搬迁12338家，升级改造10915家。经过多年不懈努力，广东三大产业结构由2000年的5.8∶49.6∶44.6调整为2018年的4.0∶41.8∶54.2，“三二一”的标志性转变再获进展。

2. 调整优化能源结构和布局。一是严格控制新增煤电。“十二五”以来，全省陆续关停瑞明电厂、广州旺隆热电机组等合计256.5万千瓦燃煤机组，停建488万千瓦，缓建200万千瓦；另有江门新会、华润西江等6个项目共计832万千瓦延缓至“十四五”投产，京信揭阳120万千瓦暂缓核准；除已列入国家电力建设规划和已开工的煤电项目外，“十三五”期间不再启动新的煤电项目建设工作。二是实行煤炭消费减量管理。新建的耗煤项目实施煤炭减量替代，替代规模应来源于珠三角地区。2018年珠三角地区规模以上工业煤炭消费量约7279万吨标煤，相比2012年下降21.12%，是全国10个煤炭消费减量重点地区中，煤炭消费减量替代工作实施得最好的地区。三是严格高污染燃料禁燃区管理。珠三角按照《高污染燃料目录》最严要求管理的禁燃区面积已达2万平方公里，占陆地面积35.7%，基本实现燃煤设备和居民散煤清零。此外，有序发展风电、核电、气电，合理增加接收西电。经过多年不懈努力，珠三角地区煤炭消费总量持续下降，煤炭消费比重下降到42.1%。

（四）精准施策，推进多污染物协同控制

珠三角环境空气质量影响最大的污染因子是什么，如何精准施策？广东依靠监测先行、科技支撑，构建科学治污平台，实施精准治污、精细管理，确保治污效果。广东省人民政府与科技部合作开展的“重点城市群大气复合污染防治技术与集成”863项目以及“珠江三角洲区域大气复合污染立体监测网”的建成运用，基本摸清了珠三角区域性、复合型、压缩型的大气污染特征，明确臭氧和PM2.5为首要污染物及其来源和形成机理，为珠三角实施区域空气质量精细化管理提供了不可或缺的手段和能力。经专家分析会诊，已基本摸清珠三角的大气污染主要来自以化石燃烧为主的工业源、以机动车尾气排放为主的移动源和以扬尘污染为主的面源，并对各类污染源提出有针对性的治理。

1. 以实施总量减排为抓手推进工业源治理。全力推进火电、钢铁、石化、水泥等重污染行业治理，通过脱硫脱硝电价补贴，按期完成全省120台燃煤机组超低排放改造；通过对钢铁、石化、水泥行业执行大气污染物特别排放限值，累计完成10台钢铁烧结机、5台烧结机、71条新型干法旋窑水泥生产线、26条平板玻璃生产线、4家石化行业脱硫（脱硝）等达标排放改造。通过实施燃煤锅炉和建筑陶瓷行业“煤改气”，累计完成建筑陶瓷行业“煤改气”生产线共计329条，淘汰燃煤锅炉共4132台，合计1.6万蒸吨，整治生物质锅炉2557台，完成挥发性有机物重点监管企业治理1397项。

2. 以推进公交电动化工作为重点推进移动源治理。2018年全省电动公交车保有量达到56127辆，公交电动化率为81%，其中广州、深圳和珠海已实现公交100%电动化目标，有效促进NO2浓度下降。提前实施机动车国四、国五、国六排放标准，加强在用车达标监管，建设国家、省、市三级机动车遥感监测系统。实施清洁油品行动，提前供应国六车用柴油和蒸汽压全年不超过60千帕的国六车用汽油。划定黄标车限行区并全面开展黄标车闯限行区电子执法，2014—2017年，广东省共淘汰黄标车和老旧车200.6万辆。佛山市还探索开展了黑烟车电子抓拍处罚制度，取得良好效果。

3. 以建筑工地施工扬尘污染治理为重点推进面源治理。全面部署施工扬尘污染防治工作，提出“五个严格”工作要求：一是严格落实施工扬尘防治“六个100%”措施；二是严格散装物料运输车辆管理；三是严格整治城市道路扬尘污染；四是严格施工扬尘污染监管执法；五是严格落实扬尘防治信息报送制度。全省各市建筑面积5万平方米以上房屋建筑工程均安装了出入口视频监控，实施工地现场在线监控。

（五）严格执法，构建全民参与治污格局

在大气污染防治实践中，广东坚持强化督察、法治保障，做到依法治污、严格治污，严厉打击大气污染等环境违法企业。仅2018年，广东全省共处罚环境违法案件21696宗（同比增加7.2%），罚没金额17.23亿元（同比增加61.78%），按日连续处罚88宗，查封扣押2138宗，限产停产392宗，移送行政拘留671宗，移送涉嫌环境犯罪案件564宗，行政处罚案件数量全国第一，配套办法案件数量和行政处罚罚款金额全国第二，配套办法实现县区全覆盖。

此外，加强宣传教育，做好新闻报道，形成“同呼吸、共奋斗”的良好社会氛围和舆论环境。珠三角大气污染工作起步早，社会关注多，从一开始各级环保主管部门便注重联合党委宣传部门做好当地主流媒体的宣传和引导，增强公众和社会对大气治污的长期性、复杂性、艰巨性、迫切性的认识，确保各项治污工作平稳顺利进行。

三、经验启示

珠三角大气污染防治工作及成效，是广东省委、省政府贯彻落实习近平生态文明思想的集中体现，是新发展理念在经济发达省份的成功实践，为全国打赢蓝天保卫战积累了宝贵经验。

（一）“良好生态环境是最普惠的民生福祉”，打赢蓝天保卫战必须牢固树立以人民为中心的理念

习近平总书记指出，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对优美生态环境需要已经成为这一矛盾的重要方面，广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。

广东结合实际准确把握习近平生态文明思想在全国率先开展了区域大气污染防治攻坚，做到了早发现、早关注、早行动。当全国其他省份或区域还在讨论如何防治沙尘暴时，珠三角已在未雨绸缪谋划PM2.5治理，开展了全国第一个区域空气质量研究项目“珠江三角洲空气质量研究”，建成了中国大陆第一个与国际先进水平接轨的“珠三角区域空气质量监测网络”。2012年3月8日，珠三角区域17个监测站点，率先向外公布包括PM2.5在内的环境空气质量监测数据，成为我国第一个按照新标准公布监测指标并评价空气质量的城市群。

珠三角率先在国内开展区域大气污染防治，并取得良好成效，体现了坚持生态惠民、生态利民、生态为民的治理理念，解决了突出环境问题，满足了人民群众对优美生态环境需要，充分展现了“绿水青山就是金山银山”的实践样板。

（二）“绿水青山就是金山银山”，打赢蓝天保卫战必须始终坚持推进经济与环境协调发展

习近平总书记指出，加快形成绿色发展方式，是解决污染问题的根本之策。只有从源头上使污染物排放大幅降下来，生态环境质量才能明显好上去。2018年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调，要以壮士断腕的勇气，果断淘汰那些高污染、高排放的产业和企业，为新兴产业发展腾出空间。污染问题在发展中产生也必须在发展中解决。绿色发展是新发展理念的重要组成部分，是构建高质量现代化经济体系的必然要求。从源头上控制和减少污染，形成环境改善与绿色发展的良性互动，是大气污染防治工作的着力点和聚焦点。调整经济结构，强化污染源头控制，实现产业结构、能源结构向绿色转变。优化产业布局，推动区域平衡发展，以产业共建实现产业高水平转移，积极实施“腾笼换鸟”战略，联手推动产业链跨区域融合，促进产业园区提质增效。珠三角大气污染防治成功实践证明，比较末端治理，调整经济结构和能源结构、优化产业布局是大气污染防治的重要基础，也是必由之路。产业结构、能源结构调整会有阵痛，但长远来看，促进了创新发展、绿色发展，增强了区域竞争力，显著提升了区域环境质量。以环保倒逼产业转型，不断提升绿色发展水平。绿色发展水平提升，亦从源头上减少污染物产生，取得事半功倍的环境治理效果。

（三）“山水林田湖草是生命共同体”，打赢蓝天保卫战必须用最严格的制度保护生态环境

习近平总书记指出，要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。2018年10月22日至25日，习近平总书记视察广东时强调，广东推动高质量发展，要深入抓好生态文明建设，要统筹山水林田湖草系统治理，深化同香港、澳门生态环保合作，加强同邻近省份开展污染联防联治协作。珠三角大气污染防治工作之所以能够有序有效开展，正是因为在治污过程中全面贯彻落实习近平生态文明思想中“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观、“用最严格制度保护生态环境”的严密法治观、“全社会共同建设美丽中国”的全民行动观，通过建立联防联治的机制、开展求真务实的治理、付诸持之以恒的坚守，做到全面治、科学治、依法治。