报告 | 《中国空气质量改善的协同路径（2019）：“蓝天保卫战”目标下的新机遇》

2“蓝天保卫战”减排政策与措施

2018 年，继“ 大气十条” 之后，生态环境部发布实施“ 蓝天保卫战”，制订了未来三年内，我国在大气污染防治方面的任务、目标及计划。从国家顶层设计，进一步部署我国大气污染治理的任务及具体路径。

目标更明确，治理更精确。与“ 大气十条” 一致，“ 蓝天保卫战” 仍聚焦于主要影响我国空气质量的细颗粒物（PM2.5），集中解决首要污染物的问题。根据“ 大气十条” 实施过程中所积累的成果与经验，在地域尺度上，“ 蓝天保卫战” 将重点区域中，京津冀区域调整为京津冀大气传输通道“2+26” 城市，增加了汾渭平原。在时间尺度上，强化秋冬季污染防控。在措施方面，突出强调抓好工业、散煤、柴油货车和扬尘四大污染源的治理，明确实施四大专项行动，包括“ 开展重点区域秋冬季攻坚战行动”、“ 打好柴油货车污染治理攻坚战”、“ 开展工业炉窑治理专项行动”、 “ 实施VOCs 专项整治方案”。

注重源头控制，健全长效机制。为改善空气质量的长效机制提供了指导方向，我国大气污染治理逐步从治“ 标” 进入“ 标本兼治” 的新阶段。在产业结构、能源结构、运输结构、用地结构调整方面，更强调应以解决主要矛盾为出发点，逐步调整优化四大结构，完成我国经济的绿色化升级。

治理空气污染，协同应对气候变化。“ 蓝天保卫战”首次明确提出，在大幅减少主要大气污染物排放总量的同时，协同减少温室气体排放，为实现我国改善空气质量，协同应对气候变化指出了方向。

产业供给侧改革效果初显

产业结构优化调整

近年来，我国产业结构“ 高端供给不足、低端供给过剩，供需不匹配” 特点逐渐突出。为彻底解决这一供给矛盾，实现产业可持续性发展，我国以“ 生态优先，绿色发展” 的理念为立足点，淘汰出清落后过剩产能，提高工业产能利用率，优化调整产业结构，坚持绿色经济发展之路。

化解过剩产能，提高产能利用率。2018 年，在保持规模以上工业增加值增长6.2% 的前提下，压减钢铁产能3000 万吨以上，淘汰10 蒸吨/ 小时以下燃煤小锅炉3 万余台，退出煤炭产能1.5 亿吨以上。钢铁、煤炭年度去产能任务提前超额完成。工业产能利用率保持在76% 以上，其中电力、热力、燃气等产能利用率为73.4%，煤炭开采和洗选业产能利用率明显增长，增幅2.4%，黑色金属冶炼和压延加工业产能利用率达到78.0%，增幅2.2%。行业运行质量和效率明显提升。

第三产业贡献持续增长，经济新动能发展壮大，坚持“ 低能耗” 之路。全国全年第三产业增加值469575 亿元，同比增长7.6%，占国内生产总值的比重为52.2%，比上年提高0.3%，高于第二产业11.5%；对国内生产总值增长的贡献率为59.7%，比上年提高0.1%。我国产业结构逐步优化，向“ 新兴、高技术” 方向发展。2018 年，规模以上工业中，战略性新兴产业增加值较2017 年增长8.9%；高技术制造业增加值增长11.7%，占规模以上工业增加值的比重为13.9%；装备制造业增加值增长8.1%，占规模以上工业增加值的比重为32.9%。规模以上服务业中，战略性新兴服务业营业收入比2017 年增长14.6%。全年高技术产业投资比2017 年增长14.9%，工业技术改造投资增长12.8%。2018 年，万元国内生产总值能耗比上年下降3.1%，实现下降3% 以上的预期目标。

深化污染末端治理

扩大深度治理领域

2014 年，国家发改委、环保部、能源局等印发《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020 年）》，拉开燃煤电厂实施超低排放的序幕，极大推动了燃煤电厂深度减排和治理。2018 年，全国新增超低排放的燃煤电机组约1.1 亿千瓦时，累计煤电超低排放装机容量占全国煤电总装机容量80%，东、中部地区基本实现超低排放改造，河南、安徽、甘肃等省份提前完成超低排放改造目标。此外，全国6000 千瓦及以上火电厂平均供电标准煤耗307.6 克/ 千瓦时，较2017 年下降1.8克/ 千瓦时，煤电机组供电煤耗保持世界先进水平。

2018 年5 月，生态环境部就《钢铁企业超低排放改造工作方案（征求意见稿）》广泛征求各地方及企业意见，拟对钢铁行业和企业提出全过程、全系统、全产业链绿色产业的要求。超低排放，是“ 提高污染排放标准” 的主要措施，是 “ 推动钢铁等行业超低排放改造、提高污染排放标准、实行限期达标” 的重要抓手。截至2018 年底，安钢、河钢邯钢、德龙钢铁、中天钢铁已先后实现超低排放，太钢超低排放改造重点项目已经投运，中冶节能环保有限责任公司承建的津西钢铁烧结机烟气脱硫脱硝项目热负荷试车成功。已经投入运营的邯钢烧结机超低排放改造项目，实现超低排放，污染排放量减少60% 以上。山西、河南、湖北、江苏、陕西、山东等地区钢铁企业正处于制定改造方案阶段，进一步有序推进钢铁企业超低排放改造。钢铁工业离“ 用矿不见矿”“ 用煤不见煤”“ 运料不见料”“ 出铁不见铁” 的目标越来越近，非电行业污染深度治理陆续拉开序幕。

能源消费绿色转型

新能源消纳成效显著

我国拥有世界最大的水电、风电和太阳能装机，截至2018 年年底，无碳能源装机占全部电力装机的39.8%，清洁能源发电量占全部发电量30%。全国风、光、水、核清洁能源总发电装机达7.56 亿千瓦，同比增长12%，占全球的30%；发电量达2.08 万亿千瓦时，同比增长约1700 亿千瓦时。2018 年，光伏发电新增装机4426 万千瓦，仅次于2017 年新增装机，为历史第二高。

2018 年，煤炭消费量占能源消费总量59.0%，较上年下降1.4%，有望早于2020 年，实现“ 蓝天保卫战” 提出的“ 全国煤炭占能源消费总量比重下降到58% 以下” 目标。天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量占能源消费总量的22.1%，提高约1.3%。

在未来相当长的一段时间内，煤炭仍在我国能源市场占据主导地位，但煤炭行业绿色转型势头强劲。2018年，煤制油、煤制烯烃、煤制气、煤制乙二醇产能分别达到1138 万吨、1112 万吨、51 亿立方米、363 万吨。 煤炭深加工行业提升了煤炭附加值和利用率，促进煤炭行业向高质量发展。

我国包括水电、风电、光伏发电、生物质发电等在内的可再生能源利用率显著提升，“ 弃水”“ 弃风”“ 弃光” 状况得到缓解。2018 年，我国弃水电量约691 亿千瓦时，全国平均水能利用率达到95% 左右。弃风电量277 亿千瓦时，弃风率下降5%，风电利用率高于88%。弃光电量54.9 亿千瓦时，光伏发电利用率高于95%。

现阶段，我国能源消费绿色化、清洁化逐步推进，但仍需加快能源消费绿色化转型进程，倡导煤炭清洁利用及高附加值利用，并提高清洁能源消费占比。

北方清洁取暖稳步推进

需地方统筹、科学实施、抓好落实

2018 年，根据财政部、生态环境部、住房城乡建设部、国家能源局联合印发的《关于扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市试点的通知》，中央财政支持北方地区清洁取暖试点城市由12 个增加至35 个，遵循“ 宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜油则油、宜热则热” 原则，进一步大范围、科学的推进我国北方地区冬季清洁取暖项目。

2018 年，我国天然气消费量为2803 亿立方米，比上年增长18.1%；在供暖季消费量为1090 亿立方米，增长17%；日最高用气量10.37 亿立方米，增长20%。北方地区冬季清洁取暖完成“ 煤改气”“ 煤改电” 等散煤治理任务480 万户以上。其中，排查京津冀及周边地区和汾渭平原39 个城市“ 煤改气” 村庄22480 个，燃气公司883 家，现场帮助查办供暖举报问题141 件，及时解决相关问题，确保群众冬季供暖，实现平稳供气。至此，北方地区新增清洁取暖面积约15.5 亿平方米，清洁取暖率约达46%。以北京市为例，截至2018年，已有2963个村庄、约110 万户实现了“ 无煤化”，在全国范围内率先实现了平原地区基本“ 无煤化”。

北方冬季清洁取暖“ 散煤复燃“ 问题，仍亟待破题。2019 年6 月13 日，生态环境部就2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理问题约谈河北省保定、廊坊，河南省洛阳、安阳、濮阳，山西省晋中等六市政府。其中，保定市已完成清洁取暖工程的村庄散煤复燃比例高达36.1%，大量散煤游离监管之外。“ 清洁供暖的煤改气、煤改电成本高于燃煤取暖；相当多用户依赖传统、落后的供热方式满足取暖需求、一些地区现有供热改造缺乏统筹优化、污染防治治理目标与群众实际需求存在不匹配、清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范，划拨不及时” 等现存问题，诱导了秋冬季部分地区散煤复燃。清洁取暖是系统工程，需逐步脱离国家补贴，创造可持续发展的清洁取暖市场环境，遵循市场导向，平衡供需。在国家部门顶层设计的指引下，制定适合地方的清洁取暖模式，抓好落实，引导企业和社会加大资金投入。企业成为承担供暖责任的主体，在市场竞争中提供优质服务。

交通运输结构调整提速

发展绿色交通体系

长期以来，我国交通运输结构存在不平衡、不合理的问题：以柴油车为主的公路运输承担了过多的中长距离大宗物资运输，铁路及水路运输其长距离、大运量和低排放、高效能的技术经济优势未能充分发挥。近年来，公路运输承担量高居不下。

2018 年，公路运输承担了76.2% 和76.9% 的服务性旅客运输和货物运输。为打赢“ 蓝天保卫战”、打好污染防治攻坚战，推动运输行业高质量发展，2018 年9 月，国务院办公厅印发《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020 年）》，明确运输结构调整目标，从源头控制大气污染排放总量；2018 年10 月，交通运输部、生态环境部等九部门印发《贯彻落实国务院办公厅< 推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020 年）> 的通知》，分解行动任务。以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原三大区域为主战场，以推进大宗货物运输“ 公转铁、公转水” 为主攻方向，提出将在全国范围实施六大行动：铁路运能提升行动、水运系统升级行动、公路货运治理行动、多式联运提速行动、城市绿色配送行动、信息资源整合行动。

2018 年，公路货运量占比为76.9%，较上年增加0.1%。公路货运量仍保持增长态势，但增速有所减缓。总体来说，2018 年我国重点区域内，铁路、水路及多式联运承担的大宗货物运输量增加明显，有效缓解公路承运压力。

铁路客货运输成绩显著，发挥优势。2018 年，全国铁路固定资产投资额为8028 亿元，继续保持增长势头。投产新线4683 公里，较2017 年，增长54.1%。庞大的铁路路网规模已逐步形成。全国铁路营业历程达到13.1 万公里，全国铁路路网密度136.9 公里/ 万平方公里，较2017 年，分别增长3.1% 和4.7 公里/万平方公里。同时，全国铁路货车拥有量增长3.4 万辆。高速的铁路交通建设及发展为客货运输结构的优化提供了强大基础。2018 年，全国铁路旅客发送量33.75 亿人，较2017 年，增长2.91 亿人，增幅达9.4%。全国铁路货运总发送量40.26 亿吨，较2017 年增加3.38 亿吨，增幅达9.2%，是几十年来增量最大的一次，占货运总量比例达到7.8%。与公路完成同样货运量相比，预计可减少229 万吨标准煤的使用量。

水路客货运量稳中有降。2018 年，水路全年完成客运量2.80 亿人，较2017 年的2.83 亿人，下降0.5%；完成货运量70.27 亿吨，较2017 年，增长5.2%，提速0.6%。全国港口完成集装箱吞吐量2.51 亿TEU，比上年增长5.3%。

公路运输减负稳步推进，货运占比增速减缓。截至2018 年末，全国拥有公路营运汽车1435.58 万辆，较2017 年下降1.0%。其中，载客汽车数量下降2.4%，客位下降2.4%。载货汽车拥有1355.82 万辆，同比下滑0.9%，总吨位保持增长态势，同比增长9.3%。其中，普通货车数量及吨位均大幅下滑。在 “ 公转铁，公转水” 与“ 多式联运” 政策大力推动下，2018 年，公路客运量较上年下降6.2%，公路货运量增长7.3%，但增速减缓3%。

以铁路专业物流为核心，“ 多式联运” 全面实践，营造我国高效、绿色物流新形态。2018 年，中国多式联运呈现全面发展的良好势头，内贸运输以“ 散改集” 为突破口快速增长，铁路系统全线发力，成为多式联运的主力军。重点通道、重点区域的大宗货物多式联运成为“ 蓝天保卫战” 中交通结构改革的战略重点之一。

2018 年，中国铁路铺画209 条长途铁路集装箱班列线，铁路集装箱装车数占货运装车数比接近15%。中国铁路集装箱发送量为1375.1 万TEU，同比增长33.4%，连续三年实现铁路集装箱发送量增幅30% 以上；占铁路总运量的7.16%，较2017 年，增长1.7%。商品汽车、冷链专业铁路运输分别增长25.1% 和52.3%。我国规模以上港口完成集装“ 铁水”联运量450 万TEU，增长29.4%，占规上港口集装箱总吞吐量1.80%。近五年年均增长率27.8%，超过《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020 年）》等相关政策中“ 集装箱铁水联运量年均增长10%以上”的目标。天津等7 个重点港口集装箱“ 铁水” 联运量同比增长25.5%。

围绕山西、陕西、内蒙古西部、新疆等煤炭主产区，大力组织开行万吨重载列车，坚持铁路直达、铁水联运等多种方式，西煤东运、北煤南运能力增强。2018 年，唐呼、瓦日铁路首次开行万吨重载列车，大秦、唐呼、瓦日铁路运量分别完成45100、5405、3395 万吨，同比增长4.3%、491.6%、75.6%，陕煤外运和疆煤外运分别同比增长24.3%、44.9%。以环渤海及山东、苏州北部沿海17 个港口为重点，“ 一港一策” 制定矿石铁路运输方案。2018 年，沿海主要港口疏港矿石运量完成3.11 亿吨，同比增长11.2%，曹妃甸港、黄骅港两个港口的疏港矿石铁路运量分别同比增长352.4%、65.2%。

强化柴油车管控, 淘汰老旧车辆,

新能源汽车领跑全球

2018 年，全国柴油货车保有量为1818.0 万辆，呈显著增长态势。较2017 年相比，2018 年轻、中、重型柴油货车占比无明显变化。2018 年，柴油车治理管控逐步推进，相关标准进一步强化。有多部涉及柴油车治理的规范及标准发布，旨在从制造、排放、运行及运营标准规范柴油车市场，加大力度推进柴油车“ 清洁化”。

2018 年，我国积极推进政策调控、经济补贴、环境保护等方案政策的实施和保障，淘汰老旧机动车200 多万辆。新能源汽车全年产销分别达到了127 万辆和125.6 万辆，同比增长分别为59.9% 和61.7%。新能源汽车保有量达261 万辆，占汽车总量1.09%，较2017 年， 增加107 万辆， 增幅达70%。其中，纯电动汽车保有量增加211 辆，占新能源汽车总量81.06%。

挥发性有机物废气治理

成为工作重点和难点

自“ 大气十条”《大气污染防治法（修订版）》《重点行业挥发性有机物削减行动计划》《“ 十三五” 节能减排综合工作方案》发布以来，挥发性有机物废气治理一直是我国大气污染防治的工作重点和难点之一。2017 年，《“ 十三五” 挥发性有机物污染防治工作方案》更是为重点地区、重点行业的重点挥发性有机物污染物减排工作提出了指导性意见和建议。“ 蓝天保卫战”进一步强调并要求京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等区域挥发性有机物全面执行大气污染物特别排放限值，强化工业企业无组织排放管控，大力推进VOCs 和氮氧化物协同治理。

积极颁布或修订国家及地方排放、监测标准。长久以来，我国挥发性有机物排放标准体系存在着“ 涉业杂、缺项多” 的问题，严重制约了各个行业VOCs治理的进程。2018 年，我国已基本完成“ 挥发性有机物无组织排放标准” 和“ 恶臭污染物” 两项排放标准以及涂料油墨及胶黏剂、医药、农药、饮食业油烟、皮革制品和制鞋、铸造、电子七个行业大气污染物排放国家标准的制修订工作，除常规污染物排放标准普遍加严外，涉及VOCs 控制项目已扩展到76 项，实行排放限值与管理性规定并重的原则，明确了无组织排放的管理要求。各地方也新增了多个排放标准，2018年新发布相关标准10 个（表2-4），拟发布标准5 个。

我国监测标准及技术逐步规范。2018 年，生态环境部发布了4 项涉及VOCs 污染气体监测标准：《环境空气挥发性有机物气相色谱连续监测系统技术要求及检测方法》（HJ1010-2018）《环境空气和废气挥发性有机物组分便携式傅里叶红外监测仪技术要求及检测方法》（HJ1011-2018）《环境空气和废气总烃、甲烷和非甲烷总烃便携式监测仪技术要求及检测方法》（HJ1012-2018）《固定污染源废气非甲烷总烃连续监测系统技术要求及检测方法》（HJ1013-2018）。炼焦工业、农药制造工业、汽车制造业、人造板制造业、家具制造工业、印刷工业、涂料油墨工业等“ 污染防治可行技术指南” 正在制订中。

地方制定VOCs 强化治理计划。截至2018 年年底，VOCs 治理更精细化，目前，大部分地区相继出台了省市级行动计划，其中工业源挥发性有机物专项治理是工作重心之一。上海、广东、四川、湖南、湖北、浙江、天津等省市还专门出台了针对挥发性有机物污染防治的行动实施方案。针对重点地区的重点行业，各地科学制订、实施重点时期的VOCs 治理攻坚行动计划及措施，摒弃环保“ 一刀切”。以石油、化工、汽车、家具、包装印刷等行业为整治重点，按照“ 分业施策、一行一策”的原则，开展有效、精准的挥发性有机物治理行动。

VOCs 治理任务仍艰巨。2018 年，全国共完成2.8万家涉及挥发性有机物污染企业的综合治理。根据不完全统计，VOCs 排放涉及行业至少120 个以上（根据工业行业分类表进行统计），有的行业如包装印刷等排放量巨大，需要进行治理的行业和企业数量之多在其他国家的发展史上是没有过的，VOCs 治理任务艰巨。

“ 互联网+” 治理监管新模式

推进智慧环保

大数据和信息化科学集成了多途径数据，助力实现督查巡查的精准化。我国在污染源自动监控方面，基本建成了覆盖全国的自动监控网络体系，已掌握超过8000 家重点企业污染物排放情况；利用大气热点污染热点网格，提高了大气污染监管执法的精准性；利用12369 举报平台，分析发现解决环境热点问题；统计企业工业用电信息，筛选督查巡查重点。

“ 千里眼计划” 提高环境监管效能。京津冀及周边“2+26” 城市、汾渭平原11 城市、长三角41 城市纳入范围，实现对大气污染防治三大重点区域的热点网格监管全覆盖，“2+26” 城市全行政区域按照3000 米×3000 米划分网格，共计36793 个，并从中筛选出PM2.5 浓度较高、排放较重的3600 个网格作为热点网格，进行污染源的实时动态监控管理。

“ 重点排污单位名录” 逐步壮大。新《环境保护法》明确了建立重点排污单位名录，并实时监督和监管这些企业的排污情况。2018 年，列入名录的涉气企业数量不断增加，特别是在重点区域，增幅明显。2018 年，京津冀及周边地区共有2111 家涉气单位被纳入重点排污单位名录，加强对其大气污染物排放的在线监督监管（表2-5）。

“12369 环保举报联网管理平台”。2018 年，全国共接到公众通过电话、微信、网上形式举报710117 件，较2017 年增长14.7%，江苏、广东、重庆、河南、辽宁、山东、上海等东中部地区举报最集中。其中，大气污染举报占比最高，达54.1%，但较2017 年相比，占比下降了2%。恶臭异味问题及烟粉尘污染最为突出，占大气污染举报的41.8% 和33.2%，且呈现显著的季节特点。