生活垃圾焚烧发电厂“邻利型”运营管理模式探索——暨国内先进生活垃圾焚烧发电厂调研启示

摘要：生活垃圾焚烧发电厂的“邻利型”运营是社会发展的必然要求，笔者经过前期对国内先进生活垃圾焚烧发电厂的深度调研，总结出4种“互利三角闭环”的运营管理模式。在总结前期调研成果的基础上，分析各模式的适用性和局限性并提出改进建议，形成更加稳固的“互利三角闭环”。另外，本文还针对调研中的其他问题进行总结，提出项目选址、政策支撑和监管体系三个方面的建议。

1 引言

为有效解决大中型城市“垃圾围城”问题，生活垃圾焚烧发电厂（下称“焚烧厂”）成为了大中城市和特大城市建设生活垃圾终端处理设施的首选。十九大明确提出了当前我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，把“人民对美好生活的向往” 作为奋斗目标。因此，在焚烧厂建设运营过程中仅仅规避“邻避效应”已不能满足社会发展的要求，2016 年住建部等四部委联合发布了《住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》首次明确要求变“邻避”为“邻利”，构建焚烧厂与居民、社区的利益共同体，“邻利型”焚烧厂是未来发展的主流。

李昕璠等初步探索了项目管理的体制创新、机制创新和模式创新的理念，首次提出要对垃圾焚烧项目管理进行顶层设计，化“邻避”为“邻利”1。目前国内暂无焚烧厂在邻利化运营管理模式上方面的研究。本文通过深入调研初步实践“邻利”型转变的先进焚烧厂，研究焚烧厂与利益相关方（政府、周边产业和社区居民）的互动方式，总结并完善焚烧厂的运营管理模式，提出“邻利”化顶层设计，对未来的运营管理具有指导作用。

2 城市国内焚烧厂“邻利”互动不足

国内目前的焚烧厂建设运营仍处于规避“邻避效应”阶段，尚未系统性地形成“邻利”的整体发展思路。

从带动产业发展的角度看，由于“邻避效应”国内焚烧厂往往只能被落址在城市郊区，厂址周围功能单一，上下游产业缺乏，。焚烧厂与相关产业的互动仅停留在简单的炉渣回收利用的层面，产业链条单一。而焚烧厂优质的余热资源挖掘深度不足，无法形成以“热电联产”为核心的产业集聚效应，焚烧厂的产业带动作用无法充分发挥。

对社区和居民而言，焚烧厂对外开放主要以设立环保教育基地、接待居民、学生和社会团体参观、安装公示牌公示排污信息、解决投诉和科普教育等被动开放为主，缺少与周边社区居民主动沟通交流的渠道和意识。社区居民因片面舆论形成的固有印象和相关知识的缺乏，普遍担心焚烧厂对身体健康、固定资产价值产生影响，与焚烧厂仍处于对立阶段，难以建立二者间的“邻利”关系。

从政府的管理职能来看，环卫部门负责生活垃圾的收集、运输和处置，环保部门负责焚烧厂污染物排放监督和处罚。目前焚烧厂与政府的互动也仅停留在为政府提供服务和接受政府监管的初级阶段，缺乏主动对接政府部门需求、主动应对突发问题的意识。

因此，目前焚烧厂的运营管理“邻利”方式单一、覆盖面窄、深度不够，与政府的互动不足，还无法与周边产业、社区居民形成紧密联系的利益共同体。

3 先进生活垃圾焚烧发电厂的运营模式

为了增进对“邻利”运营管理模式的了解，笔者深度调研了广州佛山南海生活垃圾焚烧发电厂（下称“佛山南海厂”）、常州新北生活垃圾焚烧发电厂（下称“常州新北厂”）、广州李坑生活垃圾焚烧发电厂（下称“广州李坑厂”）和成都祥福生活垃圾焚烧发电厂（下称“成都祥福厂”）。这四座焚烧厂的污染排放要求都高于国家排放标准之上，其中常州新北厂更是以国际上最严格的欧盟 2010排放标准运营，实现超净排放。四座焚烧厂在不同的区位条件、项目背景下，以不同的运营管理思路取得了成功。本文初步探索了以上四个焚烧厂和其利益相关方的互动关系，总结成四种运营管理模式。

3.1佛山南海厂——全产业链式3.1.1 工厂概况

佛山南海厂位于佛山西站枢纽片区的环保产业园内，以 BOT 形式投资、建设、运营，占地 460亩，现处理能力为3000吨/天，远期达4500吨/天。佛山南海厂1km内有3所高等教育机构，1-2km内有1处居民小区，与周边高校及居民小区形成邻利关系，是国家住建部推荐的“达到国际先进水平的垃圾焚烧发电项目”， 2018年1月作为城市生活垃圾处理模式标的参与选央视第二季《生态文明启示录》摄制。

3.1.2 全产业链式

佛山南海厂以“综合环境服务全产业链”为核心，以政府、居民与第三方检测机构的三通道共同监督为基础，形成产业联系紧密，政府整体外包的管家式运营管理模式（图1）。

图1 全产业链运营管理模式

佛山南海厂与其上下游静脉产业和周边高校均形成邻利互动的关系（图2）。一方面，佛山南海厂采用“前端压缩转运-中端垃圾处理-末端产出物质综合处置”的全产业链模式，由单一企业法人经营。与餐厨垃圾处理厂、污泥干化处理厂、飞灰处理厂、渗滤液处理厂等统筹布局，形成余热利用、中水回用、资源共享的深度融合互利关系，打破各处理环节的孤岛，通过协同效应大大降低了综合成本。另一方面，焚烧厂与周边高校（轻工职业技术学校）达成合作，为高校提供实习就业岗位，同时借助高校资源为自身工艺研发提供技术支撑，形成产学研一体化的“邻利互动”关系。

图2 固废处理环保产业园产业链

佛山南海厂以全产业链为技术支撑，集约化布局减少土地资源浪费，为政府提供全生命周期的垃圾处理服务，减轻政府负担。南海区采用严格的三通道监管体系，有效控制污染排放，保障信息公开透明。首先，区住建部门委托第三方检测机构常年驻园监督并对垃圾处理各环节进行综合考评，执行按分罚款的监督制度。其次，佛山南海厂严格落实环保部“装、树、联”三大任务。安装污染源监控设备实时监测污染物排放情况，在高等教育机构内和厂区门口树立显示屏实时公开污染排放数据，焚烧厂自动监控系统与环保局联网强化环境执法监管。最后，由佛山南海厂所在街办设置安全员岗位，为当地居民提供独立自主的监督渠道，增加公信力。

3.2成都祥福厂——产业互动式3.2.1 工厂概况

成都祥福厂位于成都青白江循环经济产业园内，属城市工业区，以BOT形式投资、建设、运营，占地170亩，设计处理规模 1800吨/天。成都祥福厂2km内为建材、金属、泡沫制品类生产及加工厂，2-3km内有一处医院及3所学校。

3.2.2 产业互动式

成都祥福厂依托循环经济产业园的区位优势，充分利用焚烧余热与相关产业形成深入互动，形成了政府提供平台支撑的邻利运营管理模式（图3）。

图3 产业互动运营管理模式

成都祥福厂位于青白江工业集中发展区内，为支撑循环经济产业发展，成都市出台《成都市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求青白江工业集中发展区重点依托现有大中型企业，继续推进企业间的循环耦合，并依托大型企业，采取适用可行的技术手段，最大限度地实现余热、煤气、废水、固废等的综合利用。在此之后，衣物洗涤厂因热水供应需求与成都祥福厂达成合作，紧邻焚烧厂建设。2.2km 外的医院向成都祥福厂购买蒸汽余热供医院设备消毒使用，已初步形成相关产业的互利模式。

在垃圾运输方面，由城管部门委托其他环卫企业进行垃圾收集转运，并对运输过程实施监管。在排放监管方面，由城管部门委托第三方定期检测焚烧厂二噁英及重金属等污染物排放情况；由环保部门负责监督焚烧厂落实“装、树、联”三大环保任务，监督污染物达标排放，同时接受并反馈居民的监督举报。

3.3常州新北厂——社区邻利式3.3.1 工厂概况

常州新北厂位于常州武进区城镇中心区，是与居民区和商业区紧邻的焚烧厂。常州新北厂由原垃圾堆肥厂改建而来，以 BOT 形式投资、建设、运营，占地75亩，处理规模为800吨/天。该厂 0.3km内为商业区与工业区，0.3-2km内主要为居住区和公园等公服设施以及工业园区。常州新北厂运营9年间接待参观5万余人次，其中包括21个国家的外事接待，累积400余人次。该厂2015年至2017年连续被评为江苏省工业旅游示范点，2016年被中国生态文明研究与促进会评为“绿色发展标杆”企业。

3.3.2 社区邻利式

常州新北厂借助自身行业标杆的引领作用，以技术改造和厂区景观化设计为基础，积极提供活动游乐场所，带动第三产业发展为居民创收，形成“民-企”利益共同体（图4）。

图4 社区邻利运营管理模式

常州新北厂持续改进烟气处理工艺，提升烟气净化水平，以欧盟2010高标准严控排放，为周边环境提供基本保障。因常州新北厂紧邻居民区，焚烧厂与居民的互利成为“邻利”的主攻方向。为消除水蒸气的视觉污染，焚烧厂通过技术改造进行脱白处理。在景观设计上，通过彩绘使厂房建筑外观充满童趣，通过建设钟楼烟囱拉近与居民的联系，通过假山池沼、鸽子喷泉、小桥流水、亭台楼阁等元素串联厂区内主体工程、配套设施与生活区，营造出和谐自然的生态景观环境，尽显江南古典园林之美。在功能植入上，焚烧厂积极开展社区正面宣传活动，在厂内修建社区公园，为社区活动和居民游乐提供场所，实现了运营至今零投诉。常州新北厂借助其行业标杆和地标形象成为国内外焚烧发电项目考察学习和工业旅游的热点，带动当地餐饮、酒店类第三产业发展，为当地居民创造收益，与居民形成利益共同体。

在垃圾运输方面，由常州市城管部门负责垃圾中转及运输，同时强化垃圾运输通道及时清扫，保障居民区运输通道的整洁。在排放监管方面，除落实“装、树、联”三大环保任务外，还在焚烧厂官网上将实时排放数据向全社会公开，同时接受居民监督举报并提出反馈。

3.4广州李坑厂——政府主导式3.4.1 工厂概况

广州李坑厂依山而建，位于城市近郊，占地150亩，日处理能力3000吨/天，采用“政府投资建设-政府拥有-外企运营管理-移交” 模式，是政府主导的公有公营焚烧发电项目。广州李坑厂南侧紧邻良田，北侧2km内是工业物流区，有学校和社区办公楼分布。

3.4.2 政府主导式

广州李坑厂以“政府主导运营，多路径生态补偿”的模式驱动与周边居民的邻利关系（图5）。

图5 政府主导运营管理模式

《广州市生活垃圾处理设施运营监管办法》规定广州市城管委下属的市生活废弃物管理中心为全市生活垃圾处理设施运营的监管机构，负责就每一个垃圾焚烧发电厂制定运营监管细则并派驻现场监管人员，按月对焚烧厂运营情况进行评分，评分结果与生活垃圾处理费挂钩。

广州市城管委和广州市财政局联合印发《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿办法》，按照垃圾处理量由补偿区政府向受偿区政府支付生态补偿费。生态补偿费用于垃圾焚烧设施周围环境治理，包括环境改善、设施建设、运输道路整治、垃圾分类、经济扶持、民生改善、环保宣传等，且环境改善、设施建设和运输道路整治涉及的资金投入使用额度不得少于受偿区年度生态补偿费的 30%。此外，由受偿区政府按照就近原则直接向与垃圾焚烧设施距离就近的居民个人支付经济补偿。由市城管委负责办法组织实施和协调管理，由市财政局负责生态补偿费的清缴、核拨及财政监督工作， 由市审计局进行审计监督。多部门保障生态补偿费用的专款专用、快速落实。

4 运营管理模式适用性分析与改进策略4.1运营管理模式的适用性和局限性

以上4种运营管理模式均在不同的项目背景和区位条件下取得明显效果，具有运营模式上的共同点：焚烧厂与周边居民、周边产业或当地政府3者中的任意两项之间形成“互利三角闭环”，获得周边居民或产业的支持，实现“邻利”型运营。由于每种方式的“邻利”运营模式不同，适用区域和局限性也表现不一（表1）。

表1 焚烧厂运营管理模式的适用性和局限性

4.2运营管理模式改进建议与策略

根据第3部分的运营管理模式分析，焚烧厂与周边居民、周边产业或当地政府的任意两方形成完整“互利三角闭环”，即可实现“邻利”。但除全产业链式外，均未形成两方或两方以上的双边互利关系，任意单边利益受损，均易造成“邻利”运营管理的中断。为稳固“互利三角闭环”，笔者提出4种模式的改进策略，形成了“邻利”型运营模式的“高阶”表现形态（表2）。

表2 焚烧厂运营管理模式的改进建议

4.3其他建议

无论何种模式下，焚烧厂自身达标排放甚至超净排放是邻利型运营管理的基础。焚烧厂的“邻利”型运营管理模式的形成不仅局限在运营阶段，而是贯穿于焚烧厂的全生命周期。

在调研全过程中，笔者认为项目选址、政策支撑和监管体系三个方面会对项目的“邻利型”运营管理的效果产生影响。

在项目选址阶段，应充分分析焚烧厂的特点和产出物质，在满足焚烧厂的选址基本条件的基础上，分析产出物质与产业功能、城市功能的互动关系，得出焚烧厂的优先选址排序；应开展对焚烧厂及周边用地的功能协调分析、空间布局研究和对城乡规划的影响等全方位的专项技术论证，形成完整的规划选址的可行技术思路。

政策支撑方面，首先要深入研究焚烧厂“邻利”关系，做好产业引入的政策支持；其次，要坚持“谁受益，谁补偿；谁受损，谁受偿”、公平公正、动态调整、生态补偿资金征收“按量”进行、设施周围居民生态补偿资金“差异化”标准发放的原则，科学、合理、精细地制定生态补偿办法；最后，要结合项目背景和所处区位，选择最佳的投融资模式，保证项目的“邻利性”。在监管体系方面，因地制宜地制定一套技术可行的高要求排放的标准，打通政府职能部门和焚烧厂对全社会公开排放数据的“双渠道”，并强化公众参与的力度；建立科学、公正的焚烧厂“邻利”评价体系，制定专项奖惩办法，发挥焚烧厂的主观能动性。