基于环保税视角探析我国大气污染防治的税收政策

摘要：改革开放以来，随着我国经济高速发展，污染问题也日益严重。2018年1月1日，环境保护税在我国正式实施。这是我国首个以保护环境为目的的绿色税种，它取代了已实施近40年的排污费制度。本文以大气污染为研究对象，介绍大气污染防治的税收理论和税收政策作用机制，分析现行环保税制度下大气污染防治的实施效果及形成原因，提出相关的税收建议。

一、大气污染防治的税收政策理论分析

（一）环境保护税相关知识

《环境保护税法》是我国首部促进环境保护与生态文明建设的单行税法。此前，我国有一些能直接或间接防治大气污染的政策或法律。譬如1982年建立的排污收费制度，但它缺乏强制性和固定性，执法刚性严重不足。因此，我国在“费改税”的前提下，基于“税负平移”的原则制定了《环境保护税法》[1]。它是就大气和水污染物、固体废物的排放量和噪声污染超标的分贝，对在中国领域及中国管辖的其他海域内排放应税污染物的企业事业单位及其他生产经营者征收的一种特定行为税。

（二）大气污染防治的相关税收理论

1.公共产品理论。萨缪尔森认为公共产品是一部分人对某一产品的消费不会影响另一部分人对该产品的消费。大气资源为人类共同拥有，是典型的公共产品。治理空气污染可以产生清洁空气，其实质等同于向人们提供公共产品，而对公共产品的提供通常由政府完成，市场无法自发调节。

2.外部性理论。空气污染具有显著的负外部性，即废气排放者排放废气给其他经济主体带来了损失，而受损方无法因此得到赔偿。长期以来，中国实施了高消耗、高污染的发展模式，导致大气环境持续恶化。由此带来的负面影响却需要社会全体承担[2]。

（三）大气污染防治的税收政策作用机制

大气作为一种纯公共物品的特性决定了排放者会没有节制地排放，因为作为制造商，排放产生的负外部性不包括在他们自己的生产成本中。为了消除这种外部性的影响，政府可以通过税收来使大气污染产生的外部性进行内部成本化，使其能在市场价格中体现出来。通过这种方式来弥补市场失灵，达到更有效的资源配置状态[3]。

二、我国实施环保税后大气污染防治的现状

（一）新增相关政策

我国各省都制定了符合本省大气环境治理的税收标准，如表1所示，各省的应税大气污染物税额标准略有不同，都在税法规定的每污染当量1.2元至12元的幅度之内。如今我国针对大气污染防治提出的政策逐渐成熟。这些政策不仅扩大了征收范围，规范了征收标准，加强了征收公信力，还提高了征收效果。

（二）大气环境改善

如图1所示，因冬季燃煤量显著上升和机动车尾气排放增加，导致冬季大气污染物排放增加，同时由于冬季大气污染物难以扩散，因此秋冬季的PM2.5总浓度较高。从变化率来看，PM2.5浓度在2017年1月到2018年5月期间，有4次同比增加，其中2018年1月后只有一次，其余时间段都在同比下降，说明从长期来看，我国大气污染状况已经在不断改善。

（三）企业治污投入

我国现阶段以火力发电为主，而火力发电会释放出大量的二氧化硫、氮氧化物和烟尘，因此火电厂发电是我国大气污染物来源的主力军[4]。从火电厂的角度来治理大气污染，需要火电厂不断引进先进技术、升级设备来减少废气排放。如表2所示，邢台国泰电厂等5家电厂是我国典型的燃煤型发电厂，其废气排放量极大，它们先后于2018年完成了对生产设备的升级，促进其废气的降污减排。

（四）费税征收变化

经过税务总局、财政部和生态环境部等多部门协作，我国顺利完成了环保税的税费转换。2018年前三季度，我国环保税累计税额达218.4亿元。其中大气污染物共征税135亿元，占89.8%[5]。如重庆的珞璜电厂，降排改造后，该厂在2018年的第一季度缴纳环境保护税约75万元，税负降幅高达70%[6]。同时，环保税的开征也给部分企业带来了税负压力[7]。部分火力发电厂的脱硝成本和脱硫成本大概分别为5元/千克和2元/千克。该成本均高于环保税1.26元/千克的税率水平。

三、我国现行环保税实施效果的形成原因分析

（一）现行环保税的优势

现行环境保护税多排多缴、少排少缴，治污减排的力度越大，享受的税收减免就越多;同时降低了税收优惠门槛。在保留“对大气污染物排放浓度低于国家和地方标准50%的，减按50%进行征费”这一优惠政策的同时，新增“对排放浓度低于标准30%的，减按75%进行征税”。在有力的税收杠杆作用下，对环保设备升级改造这种正向激励机制极大地调动了高污染、高耗能企业节能减排的积极性。

（二）现行环保税的不足

1.税目设置不全面。我国环境保护税的税目种类较少，仅包括大气污染物、水污染物、固体污染物和噪声。针对这四大类中的应纳税对象也较窄。对大气污染而言，将二氧化碳、污染型产品、挥发性有机物等对大气环境影响很大的污染源排除在征税范围外[8]，减弱了环保税调控相关环境行为的作用。

2.税率设置不合理。环保税当前的税率设置远远低于实际污染治理成本，所以很多行业都难以对该项税收产生真正的减排行为，如部分电厂的脱硫和脱销成本均高于环保税的税率水平，他们宁愿为了利润而支付环保税，也不愿意治理污染[9]，结果远离“污染者付费”的原则。

3.税收优惠不完善。我国环境保护税法的税收优惠政策不完善，激励作用不明显。例如对于农业源、机动车等造成的污染没有根据具体污染行为来给予减税鼓励或财政补贴[10]，而是按行业或征缴能力进行免征或者永久性优惠等。

4.征管能力不充分。征管能力具体包括企业的自主申报能力、税务部门的征税及对污染物的监测能力和环境保护部门的协助能力。但是企业对环保税的认识不够深刻，易出现以之前排污费的标准来申报;税务部门暂时不具备监测污染物排放量所要求的高技术手段和监测设备;环保部门不仅失去了核定权限，还被要求具备更高的规范性及专业性。

四、大气污染治理的税收政策建议

（一）扎实推进费改税

我国于2018年1月1日正式实施环境保护税，这是中国税制改革的重要一步。这个过程中要坚持提高公开透明度，使环保税以及其他一些税费更加阳光化，还需要税务部门完善征管能力以及环保部门的配合。

（二）完善稅目和税率

环保税涉及的范围应该更广，可以考虑对大气污染物分析及对不同企业税负影响等因素来完善我国环保税的税目和税率。例如二氧化碳的排放，由于我国目前过度限制碳排放会对经济增长产生一定的负面影响，同时由于我国才把环境保护税上升到法律层面，对碳排放的监控、调节和征管都会很有难度，因此建议政府相关职能部门加强协调和分工，合理确定二氧化碳的征收标准。此外，环境保护税法只是根据排放量对征收对象来征收税款，建议对大气质量影响特别严重的一些污染物进行加成征税来调节重污染物的排放。

（三）完善税收优惠

税收优惠是大气污染防治采用的一种重要辅助手段，譬如针对环保产品的税收优惠政策可以引导社会资本投资于环保技术产业与研发，促进节能减排，促进大气污染防治。

例如在所得税方面，建议增加税收优惠的方式，除了税收减免比例，还可以增加加速折旧扣除，以及对于环保设备投资方面的税收抵免优惠。对于专业从事符合环境保护项目的企业，还可以实行初始免除所得税而后期逐渐收取一定比例所得税的优惠政策。

在增值税方面，建议增加优惠范围或优惠幅度。例如对用于污染治理以及节能减排的设备可以允许增值税进项抵扣;对于销售废旧物资给以免税或者退税政策优惠;对于进行资源综合利用而生产的产品，可以给以更大幅度（超过10%）的税收优惠。

（四）提高征管能力

建议政府多方面多渠道多方式宣传环保税，如有关部门共同组织开展税法宣传、业务培训和纳税指导等工作，加强公众对环保税的认识，提高纳税人的自主纳税能力;税务部门尽快提高对大气污染物的监测技术及设备水平，加快培养和引进环境保护税的专业人才;完善环保部门和税务部门的协作机制，促进两部门的积极合作;充分发挥第三方环境治理和监测机构的作用，利用其提供的专业监测数据为行政管理服。

（五）完善国家税收体制

税收体制既是国家顶层机制的组成部分，又是政府常用的政策工具，还是公共治理的手段之一。防治大气污染是一项复杂的公共治理事务，需要依靠多主体、多手段和多领域一并发力。我国需要从税收领域寻求政府内部和政府外部的良性合作的共同利益，引导排污单位减少废气排放，改善中国大气环境。