发挥好社会手段在环境治理中的重要作用

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出要构建七大体系。对于不同行为主体，《指导意见》传递出哪些信号？在执行时需要注意哪些问题？本报记者专访了中国人民大学环境学院教授王华。

有了这个国家层面的文件，全国各级工会、共青团、妇联等群团组织，都必须加入到生态环境保护工作中来，这会是我国环境社会治理中一股富有活力的新鲜血液。

中国环境报：《指导意见》中提到，到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系。您认为这七大体系之间的关系是怎样的？其中有哪些突出的亮点？

王华：推进我国环境治理体系现代化，首先需要一个框架梳理，并明确目标，找出问题和短板，确定下一步工作方案，《指导意见》就是发挥了这个作用，这是一个十分重要的文件。具体到七大体系之间的关系，我认为它们是相互并列同时又是相互交叉的。简单地讲，可以分为3个层次。第一个层次是最基本的，即法律法规政策体系，它贯穿于整个治理体系，为其他所有体系提供基础。第二个层次是关于行为主体的责任体系，即政府、企业、公众分别应该履行什么样的职责和义务。第三个层次是关于工具和手段的，即监管体系、市场体系、信用体系等。

对于亮点，我认为至少有三个方面。首先是强调了领导责任体系，提出要完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。明确各级政府应该做什么，同时，有些东西不该你做的就别做。比如，对中央和地方财权划分的问题，《指导意见》中提到“除全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务外，主要由地方财政承担环境治理支出责任”。但总的来说，《指导意见》还只是一个架构，在下一步具体实施时，有必要对各级政府应该承担的职责更加全面细化。

其次是市场体系这部分，提到要强化环保产业支撑，加强关键环保技术产品自主创新，做大做强龙头企业，培育一批专业化骨干企业，扶持一批专特优精中小企业。这是有积极意义的，因为目前我国的环保产业在技术上有所欠缺，很多方面还没怎么做起来，效益也不是太好，尤其是私营企业。《指导意见》提出这些要求，说明国家对环保产业是很重视的，是要大力推动的。结合后面提到的“积极推行环境污染第三方治理”，第三方一般就是环保企业，推进第三方治理对环保企业的发展大有裨益。但这里也要注意，各地区各部门在下一步具体实施时，应平衡好关系，即在扶持好一些环保企业的同时，也要避免对市场干预过多，产生不公平市场竞争。

第三是“发挥各类社会团体作用”这部分的表述。传统只是强调发挥环保社会组织的作用，这次《指导意见》强调“工会、共青团、妇联等群团组织要积极动员广大职工、青年、妇女参与环境治理”，这就明确了社会团体在生态环境保护领域需要发挥的作用，表述比过去更清楚。有了这个国家层面的文件，全国各级工会、共青团、妇联等群团组织，都必须加入到生态环境保护工作中来，它们会是我国环境社会治理中一股富有活力的新鲜血液。

我认为，在健全全民行动体系中，首先可以有一个公民环境责任体系，与政府责任体系和企业责任体系相对应，其次可以有一个社会行动体系。

中国环境报：您曾经提出过，管制手段、市场手段、社会手段、信息手段在我国环境治理中发挥的作用和存在的不足，您认为《指导意见》对平衡这几种手段有哪些作用？

王华：过去很长一段时间，我国生态环保领域都是管制手段在发挥主导作用，市场手段发挥的作用相对较小，还有很大的改进空间。《指导意见》中提出“健全环境治理市场体系”，有一些很具体的措施，体现出下一步要强化对市场手段的运用。《指导意见》中有关信息手段的表述包括政务信息和企业信息两部分，过去几年在环境信用公开制度建设方面我国的进步很快。对于环境信息公开，在我国是有共识的，我认为坚持环境信息公开应该成为我国现代环境治理体系建设的一项基本原则。

在环境治理的社会手段使用方面，《指导意见》除了明确坚持多方共治基本原则外，还提出了健全环境治理全民行动体系，强化社会监督，发挥各类社会团体作用，提高公民环保素养。

我认为，在健全全民行动体系中，首先可以有一个公民环境责任体系，与政府责任体系和企业责任体系相对应。其次可以有一个社会行动体系，包括所有环境治理社会主体，工会、共青团、妇联、环保组织、社区、媒体、智库等，不同社会主体可以发挥出不同的作用，既包括监督的作用也包括服务的作用，服务又可分为无偿服务和有偿服务。他们不单监督政府和企业，有些事情也可以通过政府委托和企业委托的形式帮助政府和企业做。环境治理的社会手段包括一系列环境社会政策、机制、平台，如社区圆桌对话机制、网上信息沟通平台、环境公益诉讼等，通过加强政府、企业、公众之间的相互了解、理解、促进、合作，可以实现互惠互利、多方共治的良好局面。《指导意见》的实施，可以推动环境治理的社会手段在我国得到进一步开发和使用。

中国环境报：下一步，各地区各部门在贯彻落实《指导意见》的过程中，还需要注意哪些问题？您有哪些建议？

王华：我认为，信息公开非常重要。从建设法治社会看，只有信息公开才能让公众实现法律赋予的知情权、参与权、监督权、索赔权。从制度建设看，环境信息公开是环境管理可行有效的政策手段，和环境标准等是并列的政策手段。因此，在整个环境治理体系的建立和日后执行过程中，都要将信息公开贯穿始终。这个信息公开不仅指企业的环境治理信息公开，而是要覆盖整个政策的制定、执行、监督等方面。

此外，《指导意见》中在信用体系这条列明了政务诚信建设和企业信用建设，我认为下一步在具体落实中，还可以增加对公民在信用方面的约束，督促公民在生态文明建设和环境保护中发挥主体作用。

最后一点建议，治理体系的各子系统之间是交叉融合的，既要明确主干，又要有机结合；既要有系统性，又要有可操作性。体系的最终目标是要实现生态环境保护效率和公平的平衡。

一些领导干部对环境治理的社会手段还缺乏了解和理解，这就需要生态环境部门把环境治理的社会手段的开发和使用纳入工作计划，在充分研究的基础上出台制度文件或工作指南，再选择几个地方开展试点试验。

中国环境报：请您具体谈一下社会手段的运用这部分。您认为，我国目前在社会手段的运用上有哪些困难和不足？针对这些困难和不足，您有哪些具体建议？

王华：环境治理的社会手段在我国还没有像环境经济政策一样得到足够的重视，相关政策法规还局限于环境保护公众参与和社会监督，像环境社会调查制度、环境圆桌对话制度、企业环境报告会制度、环境社会赔偿制度等还没有得到很好的开发和推广使用。一些领导干部对环境治理的社会手段还缺乏了解和理解，也有一些领导干部会心存疑虑。这就需要生态环境部门把环境治理的社会手段的开发和使用纳入工作计划，在充分研究的基础上出台制度文件或工作指南，再选择几个地方开展试点试验。同时，在推进环境治理体系现代化的过程中，也要重视环境社会治理体系建设，把各社会主体和社会手段的作用都发挥出来，充分调动社会力量推动生态环境保护并有效预防和化解由环境问题引起的社会矛盾。

中国环境报：据您了解，有哪些地方在运用社会手段上是比较成功的，可供学习借鉴？

王华：江苏省泰州市姜堰区，环境社会对话制度被应用于解决各种各样的生态环境问题中，取得了很好的效果。在姜堰区生态环境部门的指导和支持下，一个跨越众乡镇的环保社会组织，针对当地各类工业和农业污染问题，组织开展过几十场利益相关者环境圆桌对话，有效化解了矛盾，推动了问题的解决，成为政府环境执法的有力补充。

此外，还有许多利用网络建立环境社会治理平台、组织社会力量推动生态环境保护的例子，如山东生态环境部门对微博的使用，城市黑臭水体治理微信公众号的使用等。

中国环境报：具体到《指导意见》中，您认为社会手段能发挥出哪些积极作用？

王华：社会手段可以融入我国现代环境治理体系建设的许多方面，发挥积极作用。比如，《指导意见》中关于健全政府责任体系和企业责任体系，可以有向社会公开、同社会沟通、让社会满意等要求。在健全环境治理信用体系、加强政务诚信建设和健全企业信用建设等方面，除了信用信息要向社会公开外，还可以有信用报告会制度，机构代表向社会代表面对面报告信用状况及改进措施，形成社会压力或社会赞誉，让社会力量充分发挥作用，推动政府和企业改进环境信用。在健全环境治理监管体系方面，也可以有引进社会力量的内容。当然，在健全环境治理全民行动体系方面，环境治理的社会手段可以全方位地得到体现。