生态环境领域的“放管服”对企业环境合规带来哪些影响

引言：随着“放管服”改革在生态环境领域的不断深入，政府监管模式转变的进度加快，企业的外部合规环境出现了较大的变化，企业需要承担起更多的主体责任和守法义务来达到合规要求。外部环境的变化，需要通过改善内部环境来与之契合。因此，建议企业通过构建完善的内部合规风控制度来改变企业内部环境，实现与生态环境领域“放管服”改革的同步。

1“放管服”在生态环境领域的推进

党的十八大以来，遵循中央全面深化改革的总体要求，落实党中央、国务院“放管服”改革的重要部署，结合我国生态环境保护工作的现实，全国的生态环境系统进行了一系列的改革，并在“放管服”改革、体制改革等方面取得了突破性的进展。在这一背景之下，2018年9月生态环境部发布了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》等文件来深入推进生态环境领域的“放”“管”“服”改革。此外，2019年4月，生态环境部发布《关于做好引导企业环境守法工作的意见（征求意见稿）》并公开征求意见。《关于做好引导企业环境守法工作的意见（征求意见稿）》的公布意味着“放管服”改革在生态环境领域即将步入深水区。

在生态环境领域中，政府职能转变和“放管服”改革的深入推进对生态环境领域的相关企业特别是排污企业有着直接影响。在“放管服”改革精神的指导下，以排污许可为核心的环境管理法律制度体系相继开始改革、优化，并持续推进生态环境领域的简政放权、放管结合、优化服务，如在事前监管上，不断减少生态环境领域的行政审批来减少政府行为对市场经营主体的生产经营决策的干预，具体包括取消环评机构资质、环保竣工验收审批，下放危险废物经营许可审批、以排污许可证为核心实行“一证式”管理等等。在事中事后监管上，强调减少对企业的直接干预、规范事中事后监管，强调公平、公开、公正。这些“放管服”的改革在减轻企业负担，降低生态环境部门执法成本的同时，也使得企业的外部营商环境发生了新的变化，使得其合规形势出现了重大的转变，即企业需从被动合规，转为主动合规，并应对法律、法规、政策变化做出相应的预判从而提高自身的竞争力。

2“放管服”给企业环境合规带来的外部新变化

“放管服”是政府职能转变的重要部署，是各级人民政府及其部门优化生态环境领域体制机制的核心。生态环境领域中的“放、管、服”是基于国家治理体系现代化的具体实施策略，既需要解决制约生态环境保护产业发展的难点，又戳中了政府充分发挥生态环境保护职能的痛处。当前，“放管服”改革是从政府角度出发，强调政府的服务功能建设，要求减少生态环境领域中不必要的管控，将以往的管控式监管转变为合作型的管理，并逐步通过建立健全环境信用评价，改革排污许可，完善环境经济激励等制度，来细化环境监管，做到优化服务、分类施策，优化生态环境领域的营商环境。

值得注意的是，“放管服”固然进一步激发了市场经济各类主体在生态环境领域中的活力，使得我国的生态环境治理能力更加符合市场经济的发展要求。但也对企业或是其他市场主体的环境合规带来了巨大的影响，其守法、合规出现了新的变化。主要包括以下几个方面：

（一）重视事中、事后监管，环境法律责任愈加完善、细化

以排污许可制度为例。2018年11月15日，生态环境部对外发布了《排污许可管理条例（征求意见稿）》（以下简称为“意见稿”）。尽管，该条例尚未出台，但是意见稿中的一些变化，应该引起企业的重视。意见稿针对现行《排污许可管理办法（试行）》在具体适用中所体现的问题作出了一定的回应，如完全确立“一证式”的监管模式，扩大了排污许可的适用范围，加强了与相关环境管理制度的联系，完善了法律责任体系等等，特别是在法律责任上，针对现行办法并未规定的违反台账记录、执行报告、信息公开以及不配合过检查等行为作出相应的规定，明确了相应的法律责任。这也就意味着，在未来出台的排污许可专项法律法规中，排污企业需要改正现在肆意公开信息、混乱记录台账等违法行为，否则将要面临被追究法律责任的风险。法律责任的细化与完善，说明以往环境合规中的制度性短板逐渐被弥补，企业的经营思维需要转变，不再谋求以违法成本低而获得的超额利润，而应去追求因主动守法而带来的合规利益。

（二）更加强调企业的主体责任和守法义务

这一方面主要体现为政府在事前监管中的“退出”和通过建立包括环境信用评价制度、黑名单制度等对企业的环境合规进行考核评价上。政府部门在事前监管领域的“退出”，意味着企业需要在事前邻域中承担更多的主动义务，如对其所提交的环境信息负有更高的真实性、准确性及合法性要求，企业需要在后续的日常生产经营中需要保证其生产经营活动与其所提交、备案的信息相一致，否则将需承担相应的法律责任。环境信用评价制度以及黑名单制度等环境信用评价体系的逐步完善，则意味着企业以后的生产经营活动以及其在环境保护方面的守法义务将会与其征信、贷款等一系列政策紧密联系，企业需要发挥主观能动性通过自主合规、主动合规、提前合规来保证其生产经营的稳定，规避因违规带来的损失，获取因合规的收益。

（三）提供守法激励降低合规成本压力

企业的生产经营的根本目的是追求利润。不同规模的企业，在同样的合规成本下，其合规意愿多有不同。其原因在于，在企业合规上也同样存在规模经济的问题。在同样的合规要求下，规模、经济、技术实力强大的企业与一般中小企业相比，因规模效应的存在，其合规成本更低，而对于中小企业来说，其合规成本的压力更大。针对这一问题，通过对包括《关于做好引导企业环境守法工作的意见（征求意见稿）》在内的诸多法律法规及政策文件的分析，笔者发现，在新的环境合规形势下，我国已经逐步完善的守法激励机制来降低企业的环境合规压力。如《关于做好引导企业环境守法工作的意见（征求意见稿）》中针对守法激励机制明确提出：“对诚信守法的企业实行精神鼓励与经济激励相结合的奖励方式。鼓励各地根据企业污染治理、环境管理和环境信用评价情况等，定期评定和发布生态环境守法‘标杆企业’名单，树立守法先进典型。对诚信守法企业，探索设立行政审批‘绿色通道’，在建设项目环评审批、排污许可等方面享受快速受理、缩短审批时间等专有权利。积极配合有关部门制定、落实有利于生态环境保护的相关税收、信贷优惠和补贴政策。”这些制度、政策的出台，预示着因“放管服”改革而到来的环境合规新形势，不仅意味着逐渐加强的主体责任与守法义务，还包括对合规企业的经济激励和合规成本的“减负”。

3 外部新变化下的企业内部环境合规的具体应对

在“外部环境”发生重大变化的今天，企业需要重塑“内部环境”来实现其在“外部环境”中的适应能力，从而能够长期、稳定的发展。从广义上来讲，企业合规中的“规”一般包含三个层次：

1.具有强制性的法律法规，在生态环境领域则体现为环境法律法规对企业的各项法定要求，若违反则会被追究相应的法律责任；

2.企业内部的规章制度，包括企业在防范环境、安全以及职业健康等风险所制定的内部风险管控制度；

3.社会规范，即企业在生产经营中所应遵循的职业操守、道德规范、公序良俗等非强制性的规范。其中，第一个层次便是通常意义上的合规，即狭义的“合规”。

对于上述的环境合规新形势，企业如何应对的问题。笔者以为，企业应当通过构建内部风险管理来实现将广义上的合规三层次予以统一，从而使得自身在应对环境合规新形势时，更具有竞争力，并能够有效的降低合规成本。在具体实施上，笔者以为可以在专业人士的帮助下参考美国COSO（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission）的企业风险管理框架来构建企业的内部风险管理体系，从而实现上述目标。

内容如下：

1.企业高层需对环境合规有所认识。企业的主要负责人或是高级管理人员，作为企业生产经营的决策者、执行人，其对环境合规的认识程度决定着该企业在环境法律、法规政策变化以及日常生产经营中，规避环境、安全、职业健康等风险的能力。如前述已经提及排污许可制度的变化预示着其法定义务将会愈加严格，责任体系将会更加完善。此时，企业管理者应当对排污许可制度的发展及相应的立法动态有所关注及了解，对其制度变化对企业所造成的影响有初步的预判，并对照自身，降低风险。

2.针对环境合规确定相应的策略与目标。在环境合规中，企业应当基于各项具有强制性的法定要求以及可能对企业产生巨大影响的非强制性要求，制定所要达到的目标。在一般情况下，企业不仅仅面临环境法律法规的规制，同时也要遵守安全生产、职业健康等法律法规的要求。因此，企业应当对于其中可能存在的各类风险，在结合自身生产经营现实的基础上进行分类，并设定可执行的短期、中期、长期目标。

3.评估环境合规风险的严重性。在内部风险管理的具体执行中，对环境合规所存在的风险进行细分，并评估各个风险的严重性，进而在结合企业自身生产经营实际的基础上，确定各个合规风险的优先级及发生的可能性及相应的防范措施。

4.基于环境合规的新形势及要求，回顾、修订内部风险管理制度。企业一方面要根据环境合规的变化，来不断调整自己的战略及商业目标，另一方面，应重新审视企业在风险管理上的所存在问题及仍存在的风险。此外，企业还应不断提高内部风险管理在环境合规上的要求。以环境质量改善为核心的环境合规，势必会随着环境质量的不断改善而不断提高。这也就要求企业，应当立足当下，着眼未来，在内部风险管理上为未来的发展变化打下基础，并不断提高自身的环境合规能力。

5.企业应当对利益相关方通报环境合规的具体情况。与一般的经营主体有所不同，环境类、能源类企业特别是其中的排污企业的环境负外部性要远远高于其他主体。这类企业其是否合规、如何合规、合规效果如何，均牵动着多方利益主体的“神经”，因此，需要定期对利益相关方或对外通报具体的环境合规信息。此举不仅可以塑造企业形象，也更能够提高利益相关方或是潜在客户、投资者对企业的信心。此外，企业应时刻关注相关产业的法律、法规、政策的发展动态，与其他主体就发生或是经历的合规问题相互沟通，从而提高自身环境合规的能力，寻求降低合规成本的生产经营方式或是具体措施。