我国土地整治战略重塑与创新

摘要：目前，中国土地整治事业正处于前所未有的重大战略机遇期，土地整治的推进与发展面临新形势、新机遇，也面临着诸多严峻的挑战，亟需土地综合整治战略顶层设计的指引。该研究基于土地综合整治的优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机遇(Opportunities)与威胁(Threats)分析，揭示了中国土地综合整治的战略背景，根据土地综合整治战略设计思想和原则提出了国家层面的土地综合整治战略定位，明确了土地综合整治战略目标与任务，形成了区域统筹的土地综合整治战略模式与未来土地综合整治战略的总体设计构想，并进行了土地综合整治战略保障机制设计，从宏观层面上确保土地综合整治战略的合理制定和妥善实施，解决社会经济发展的资源瓶颈，为提高土地综合整治的针对性、前瞻性、稳定性、协调性和有效性奠定战略导向支撑。

关键词：土地利用；战略规划；机制；土地综合整治；目标任务；统筹模式；保障机制

中国现代意义上的土地整治不断根据社会经济发展情况进行调整和完善。从1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》首次从政策层面要求“积极推进土地整理”，到1999年修订的《土地管理法》在法律层面首次明确提出“国家鼓励土地整理”；从2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进一步鼓励农村建设用地整理，到2008年十七届三中全会决定大规模实施土地整治；从“十二五”《全国土地整治规划(2011—2015年)》的实施，到“十三五”《全国整治规划(2016-2020年)》的编制，土地整治在范畴、目标、内涵和方式等各个方面都在不断创新和发展J。近年来，中国社会经济形势发生了重大变化，正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期和外需向内需转化期的“四期叠加”阶段，面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，但仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。在此形势下，土地整治亟需立足国家战略发展的宏观背景，针对土地整治出现的突出问题，分析土地整治本质和功能的根本认知，进而开展土地整治转型发展战略导向研究。

1.中国土地整治转型“十大战略导向”

1.1土地整治的定位要从“土地本身”到“高位统筹”

土地整治应总体定位为统筹城乡发展的重要抓手，推进新型城镇化和新农村建设的核心平台，实现生态文明的建设路径，提升民生福祉的发展动力，加强政府治理的突破窗口，保障社会经济可持续发展的政策工具。“十三五”时期，土地整治还可具体定位为拉动内需的强大引擎，落实空间规划“多规合一”的实施单元，助力精准扶贫的重要手段，服务全面建设小康社会新目标的切实保障。

1.2土地整治的理念要从“注重数量”到“四位一体”

土地整治转型理念应融合创新、协调、绿色、开放和共享理念，树立“数量、质量、生态、人文”的四位一体土地整治理念，以理论、制度和科技等创新为土地整治内在动力，以促进城乡协调、区域协调、“三生”协调为土地整治关键目标，以环境污染治理与景观生态质量提升为土地整治核心导向，以改善民生条件、实施精准扶贫和维护乡土文化为土地整治根本核心，以统筹保障“一路一带”等国际国内重大战略的落地实施为土地整治重要任务。

1.3土地整治的核心要从“以地为本”到“以人为本”

坚持以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。因此，土地整治应以明晰整治土地的产权界定为基础，维护整治涉及利益相关者的根本利益，在思想层面激励公民意识与公民本位的价值认同和主观意愿，在制度层面健全全维度公众参与的具体制度，在技术层面实施信息公开与交流回馈制度，在经济层面以提升人民收入水平、改善人民福祉为根本出发点，在社会层面突出体现乡风文明和特色人文情怀，保证整治过程公平、公正、公开，提升整治过程的公众满意度。

1.4土地整治的阶段要从“粮食生产”到“永续发展”

土地整治转型发展要以“永续发展”为发展导向，以生态、景观服务及休闲游憩功能为重点，提升土地整治环境污染治理能力，加强“山水林田湖”生命共同体的整体修复n，构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心”的国土生态安全体系，并依托现有山水脉络等独特风光加强景观建设，增大农田、林地、绿化等生态用地空间占比¨，改善人居环境、建成都市生态屏障，协调资源的永续利用、经济的持续发展和社会的全面进步，让居民“望得见山、看得见水”，安居乐业、幸福美满。

因此，通过开展永续发展型土地整治，使大地呈现出欣欣向荣的生态世界和可持续利用的壮丽美景。

1.5土地整治的目标要从“保护耕地”到“优化三生”

土地整治转型发展要以“三生空间”为承载，兼顾保障粮食供给安全、城市发展安全、生态环境安全，通过在空间划定“耕地保护红线”作为“生产线”、划定“城市发展边界”作为“生活线”、“生态保护红线”作为“生态线”，实现在生产上进一步严格保护耕地，提升耕地质量，适度推进农业规模经营；在生活上进一步优化空间形态与建设用地结构，提升土地利用效率，促进城乡生活“人物”并进；在生态上要破解城乡生态空间萎缩、污染问题突出与景观破碎化的问题，通过建设绿色基础设施，强化生态化土地整治技术的应用，最终实现整个区域生态、生产和生活的同步重构。

1.6土地整治的对象要从“单项推进”到“要素综合”

土地整治的对象不应禁锢于单个耕地、集体建设用地等单个要素，要实现“山、水、田、路、林、村、城”7要素综合整治，即在整治区域中综合国土、农委、林业、水利、环保等各个部门合力，同步推进山体、水体、农田、道路、森林和城乡居民点、工矿用地等多种类型的整治，实现生产集约、生活提质、生态改善的“三生”目标。

1.7土地整治的范畴要从“项目承载”到“全域协同”

土地整治转型发展要转变以具体单个项目为整治范畴的固化思维，转向全域规划、全域设计和全域整治。根据地区间的区域差异、相互关联，围绕充分发挥各地区的比较优势、促进区域间合理的分工与协作等目标，统筹各区域的土地利用发展，防止重复建设、产业结构趋同，促进区域经济、产业、人口发展与土地利用相协调。在更宏观层面上，通过树立国际化发展视野，土地整治通过分区域、分类别差别化重点整治，致力于保障“一路一带”、“京津冀”、“长江经济带”等国家战略，促进土地资源在都市圈、城市群和一体化区域的结构优化和空间协同化布局。

1.8土地整治的模式要从“同质同化”到“差别整治”

土地整治的模式设计要摆脱千篇一律、城乡雷同的同质化趋势，必须要转向差别化保护城乡景观特色和传承乡土文明。数千年的农耕文明使得中国的乡土文化源远流长，很大意义上代表了中华民族得以繁衍发展的精神寄托和智慧结晶，然而相对弱势的乡土文明在高速工业化和城镇化的浪潮中极易被摧毁和遗忘。因此，土地整治中应高度重视保护历史沿革、民俗风情、古建遗存、村规民约、家族族谱、传统技艺、古树名木等诸多方面的乡土文化，大力鼓励土地整治以保护乡土文明为前提，创新性构建独特模式，构建具有地域特征的自然风貌、建筑民居和传统文化，留住以土地为载体的“乡愁”。

1.9土地整治的路径要从“自上而下”到“上下结合”

土地整治的实施路径要从当前政府主导、指标分解的“自上而下”模式向群众自愿、政府引导的“上下结合”模式转变。在土地整治中应充分考虑被整治对象主客观状况的匹配程度，以市场需求为现实基础，以群众意愿为内在动力，以政府政策为外部引力，融合政府推动、市场配置与群众构想，实现“上下结合”综合治理路径，充分保障被整治对象主体地位、实施动力与权益权利，促进土地整治实施绩效最优化。

1.10土地整治的资金要从“财政负担”到“多元共投”

目前主要由政府财政作为土地整治资金的主要来源显然不可持续，在新时期土地整治应探索由政府、企业、个人等多元主体形成的外包式、股份式、私营式等不同结构的PPP(Public—PrivatePartnership)资金支撑模式。在此模式下，政府和私人部门(企业或个人)可以依据项目特征、资金现状和发展预期设计融资方案，可以由政府全额出资企业承包部分工程(外包式)，也可以制定各方资金比例和分配预期收益(股份式)，或者由私人部门全额负责(私营式)，从多种渠道满足土地整治资金诉求，从而多元共投，保障整治工作持续有序的推进。

2.结论与讨论

中国的土地整治总体上还处于转型发展阶段，尚未全面进入主要以提高生活环境品质和农地生产质量为主要目的的景观生态保护型土地整治阶段。在“保发展保红线”方针的指导下，为了实现耕地总量动态平衡，中国当前土地整治仍以增加耕地为首要任务。土地整治目标单一，土地整治中“重数量、轻质量；重面积、轻效益；重耕地、轻农民；实际工作中缺乏对农民生产、生活以及改善环境需求的统筹兼顾，忽视生态环境的保护”问题突出。