人大代表张天任：统筹优化铅蓄电池产业财税政策助力高质量建设“无废城市”

“无废城市”是深入贯彻落实习近平新时代生态文明思想，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。2018年12月，国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》（国办发［2018］128号），提出了“无废城市”建设的总体要求，明确了目标、任务、时间表和保障措施。目前，生态环保部等部门在全国确定了“11+5”个城市和地区进行“无废城市”建设试点，试点区域的实施方案正在抓紧编制或已经发布。部分省份也在积极推进这项工作，如生态文明建设走在全国前列的浙江省，在全域开展“无废城市”建设，力争到2025年底建成全国“无废城市”示范省份。

《“无废城市”建设试点工作方案》不仅明确了“促进固体废物减量和循环利用”的工作方针，还将铅蓄电池纳入了工作重点，提出“开展废旧铅酸蓄电池等危险废物收集经营许可证制度试点”“到2020年，基本建成废弃产品逆向回收体系”等，这充分体现了国家对铅蓄电池产业污染防治和资源综合利用工作的充分重视，极大提升了企业深入参与无废城市建设，履行生产者责任延伸制的热情。

一．铅蓄电池全生命周期的绿色管理，是“无废城市”建设的重要工作内容。

我国固体废物产生强度高、利用不充分、非法转移倾倒事件仍呈高发频发态势，既污染环境，又浪费资源，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。“无废城市”建设的目标，就是要实现固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全。废旧铅蓄电池既是可以资源循环利用的“城市矿山”，也是含铅含酸的危险固体废物。每年我国退役的铅蓄电池约为500万吨，数量巨大，这些废旧电池处置的好，含铅含酸物质可以循环利用，“变废为宝”，减少铅矿开采和进口，保障国家资源战略安全；处置不当，含铅含酸的物质就会进入土壤、空气和水，污染生态环境，对人的健康也造成威胁。所以说，铅蓄电池的全生命周期绿色化管理，是“无废城市”建设的工作抓手，也是成败关键。

铅蓄电池的全生命周期绿色化管理，包括生产制造的清洁化、使用消费的绿色化，回收网络的体系化、再生处置的循环化。近年来，大型骨干铅蓄电池企业围绕产品的全生命周期深入开推进“四化”工作，在积极参与和配合国家“无废城市”建设战略的同时，持续不断的推推进企业转型升级和绿色发展。

（一）生产制造清洁化。一是相继导入绿色生态设计，替代原有的传统设计，从源头上进行把控，避免了电池产品在生产、使用过程中的污染物产生和排放，降低对资源的损耗和对环境的风险。如对环境有影响的含镉、含砷铅蓄电池被全面淘汰，污染物易外泄的开口式电池被阀控式密封新型电池所替代；二是更为先进、更加绿色工艺，全面提升了环保和职业健康保障水平。如全面推广内化成、冷切铅、免称片、一锅多机工艺，既避免或减少了酸雾、铅烟、含铅尘渣的产生，又减少了含铅废水、粉尘、废渣的排放，经济效益和环境效益明显；三是通过采用自动化、智能化的新技术制造装备，在制造过程中实现节能减排。正在着力推广的极板连铸、连轧、连涂技术，劳动生产率提高了3倍，能耗降低了30%；耗能最大的化成工序，通过推广公用母线、回馈式充放电电源，电耗下降了40%左右；目前大型骨干企业正在推广更先进的智能脉冲式充放电电源，综合节能达到50%以上；近几年采用的冷切铅新技术，使铅粒形成的能耗更是降低了70%左右。

（二）使用消费绿色化。搭载铅蓄动力电池的电动二轮车主要满足老百姓的绿色出行的需求，能够有效减轻对石油的依赖，减少二氧化碳和温室气体排放。中国质量认证中心、国家自行车电动自行车质量监督检验中心等联合发布的《中国电动车节能白皮书》显示：我国电动自行车保有量约为2.8亿辆，按年均行驶5200公里（日均20公里，每周5天，每年52周计算）的估计模型，年总行驶里程达到14560亿公里。假设80%替代摩托车里程（百公里节油2.5升），20%替代轿车里程（百公里节油9升），14560亿公里可节油4000万吨，相当于2017年全国汽油总消耗量（1.4亿吨）的29%；减少二氧化碳排放1.09亿吨；减少一氧化碳排放262万吨；减少碳氢化合物排放960万吨；减少氨氮化合物排放192万吨。

（三）回收网络体系化。大型骨干电池企业积极履行生产者责任延伸制，建立完善体系化的回收网络。一是搭建“两张网”，依托销售维修网点，建立逆向回收网络，通过“以旧换新”“销一收一”的商业政策，提高逆向回收率。或与销售企业、规范回收企业、资源再生企业合作，共建协同回收网络；二是通过信息化手段，在国家统一的电池全生命周期编码标准尚未正式发布之前，先行探索企业编码，实现电池的生产、收集、贮存、运输、销售等信息的可追溯，并探索建立电子台账信息；三是按照相关标准，设立规范化的回收暂存网点、中转贮存库、集中贮存库等，向主管部门登记备案，积极开展规范化、标准化的回收转运。

（四）再生处置循环化。铅蓄电池中70%的成分是铅，从全生命周期看，铅蓄电池并非资源消耗型，而是可以循环再生利用的。废旧铅蓄电池具有极高的回收再利用价值，是唯一可以高效循环利用资源的电池产品，也是所有的废物中资源回收可利用率最高的。发达国家回收再利用率达到98%以上，我国也已达到90%以上，部分采用先进装备和先进工艺的优势企业，铅回收率更是高达99%以上。与使用原生铅相比，使用再生铅制造铅蓄电池，既可实现资源循环利用，也可降低生产成本，形成闭环式的绿色产业链，还可以降低电解冶炼造成的环境风险压力。近年来，部分大型电池企业纷纷开展废电池回收综合利用，发展循环经济，取得明显成效。

综上所述，“十二五”以来，大型骨干铅蓄电池企业的清洁生产和污染防治能力取得了显著进步，有些企业的绿色发展水平甚至走到了全球同行业的前列，已经成为清洁、环保、资源循环性的绿色新型能源产业，近年来主动履行生产者责任延伸制，在国家产业政策的支持下，加快构建电池回收体系，积极参与“无废城市”建设，为经济社会的高质量可持续发展和国家的生态文明建设做出了积极贡献。

二．铅蓄电池全生命周期的绿色管理，薄弱点是回收和再生利用环节，根源是财税支持的力度不够。

《“无废城市”建设试点工作方案》指出：“试点城市根据区域产业结构、发展阶段，重点识别主要固体废物在产生、收集、转移、利用、处置等过程中的薄弱点和关键环节，紧密结合本地实际，明确目标，细化任务，完善措施，精准发力，持续提升城市固体废物减量化、资源化、无害化水平。”不同的区域，不同的发展阶段，不同的固体废物，薄弱点也不尽相同，就铅蓄电池全生命周期而言，薄弱点已经不是制造和使用环节，而是回收和再生环节。因此，在推进“无废城市”建设过程中，加强对铅蓄电池的全生命周期绿色管理，需要对症下药，精准施策，着力解决回溯源收的体系不畅，再生冶炼的成本偏高这两大难题。

国家非常重视铅蓄电池全生命周期管理。2011年和2012年，国家先后开展了环保整治和行业准入，经过这两轮大规模治理，全国铅蓄电池企业数量从原来的近2000家锐减至300家左右，产业集中度大幅提升，企业规模和实力进一步增强，研发投入、环保安防水平也相应提升，这为生产制造企业型开展绿色设计、绿色生产打下了坚实基础；2017年1月印发的《国务院办公厅关于生产者责任延伸制度推行方案的通知》（国办发【2016】99号文），鼓励铅蓄电池生产企业回收废旧电池，履行生产者责任延伸制度，为铅蓄电池企业走循环发展之路指明了方向；2019年1月，生态环境部、发改委、工信部、公安部、司法部等9部门联合发布了《废旧铅蓄电池污染防治行动指南》，将生产者责任延伸制度以及废旧铅蓄电池收集许可制度纳入了法律调整范畴，并重拳打击废旧铅蓄电池领域的违法活动。到2020年，铅蓄电池生产企业的废铅蓄电池规范守纪律要达到40%，到2025年要达到70%。

调研发现，在“无废城市”建设过程中，铅蓄电池企业主要存在以下突出问题：

在回收环节，“正规军”干不过“游击队”。废铅蓄电池属于危险废物，按照《固体废物污染环境防治法》规定，回收企业的资质要求严，仓储建设标准高，跨省转运审批多，规范收集难度大。比如跨省转运手续，即便各项审批程序顺利，也需要3个月左右；运输所必须采用的危化品物流专用车，价格是普通物流车的两倍以上，使用率极低，增加了企业成本；而“低小散”的小商小贩，走街串巷违规收购，简单破碎后，将较难回收的电解液（主要是硫酸和铅泥）直接倒入土壤或排水系统，将铅板出售给无资质的小作坊、小冶炼厂，形成了“正规军”干不过“游击队”的乱象；

在冶炼环节，正规企业“吃不饱”，成本高。小商小贩违规收集的数量巨大的铅蓄电池，流入了“地下产业链”，一些非法炼厂藏身于城乡接合部，有的还办起“厂中厂”，即以正规工厂作掩护，暗地里搞非法铅冶炼；有的甚至把小炉子安装在汽车上，流动冶炼，经常更换冶炼地点，躲避监管。正规企业陷入了“吃不饱”的困境，产能闲置；同时，正规企业不仅在环境保护和安全生产上投入巨大，还依法缴纳税收，而“地下炼厂”环保设施简陋，甚至没有任何环保安防设备，还肆意偷税逃税，再生铅的价格更有竞争力，形成了“劣币驱逐良币”的现象。

调研中，企业及行业专家反映，铅蓄电池全生命周期的绿色管理所暴露出来的两大薄弱环节，根源在于国家的财税支持政策尚不够完善。近年来，国家加大了减税降费的力度，支持实体经济，鼓励绿色发展，让企业切实感受到了党中央、国务院的温暖。但从铅蓄电池全生命周期的产业链来看，财税政策的精准性还需要进一步提升。

一是生产企业的消费税。财政部、国家税务总局发文，自2016年1月1日起，对铅蓄电池生产企业征收4%的消费税。消费税的出台，在促进铅蓄电池产业转方式、调结构方面，起到了积极作用。根据中国电池工业协会对52家规模以上大中型铅蓄电池企业统计，2016年（征收消费税之后的当年），52家企业主营业务收入为1006.54亿元，净利润22.25亿元，利润率仅为2.21%，其中缴纳消费税40.26亿元，由此造成了生产企业税负过重，不仅转型升级投入乏力，创新活力受到抑制，还不利于逆向回收体系的建设。

二是回收企业的进项税。国家鼓励铅蓄电池生产企业建设逆向回收体系，回收企业主要是从分布在全国各地的电池售卖维修网点甚至是从个人手中收集废旧铅蓄电池，在业务发生过程中，基本不可能取得增值税发票，面临着因为缺少进项税抵扣，而承担较大的增值税税负的经营压力。小商小贩及非正规回收企业，通过无票交易的方式，将收集到的废旧电池卖给小冶炼厂和再生企业，因为不用缴纳增值税等，不仅在成本上具有优势，还抬高废旧电池收购价格，扰乱市场秩序，削弱了正规回收企业的竞争力。

三是再生企业的增值税。2015年6月，财政部和国家税务总局印发了《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税〔2015〕78号），修订了2011年版本的资源综合利用产品目录，将资源综合利用产品分为四类，其中铅蓄电池的再生企业增值税即征即返比例，从2011年版本的50%降低至30%，使得再生企业的经营压力普遍加大。

张天任认为，为了进一步促进中国铅蓄电池产业的绿色可持续发展，提高资源综合利用效率，支持高质量建设“无废城市”，助推生态文明建设，建议国家有关部门统筹调整和优化铅蓄电池产业的系列财税政策。

一．将铅蓄电池纳入到正在由工业和信息化部编制的“工业固体废物资源综合利用产品目录”，并按照《“无废城市”建设试点工作方案》的整体要求，对符合国家和地方环保标准、依法开展综合利用的铅蓄电池，免征环境保护税。

二．建议有关部门重新评估消费税实施效果，结合正在修订的《消费税法》，取消铅蓄电池税目，或者按照无废城市建设的要求，对于积极履行生产者责任延伸制度、“销一回一”的生产企业，按回收量/回收率，给与消费税返还；

三．创新性解决回收企业进项票/进项税的难题。如参照小规模纳税人的标准，按3%的税率申请税务部门代开发票。

四．加大对再生冶炼企业的财税支持力度。建议修订现有的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》，将铅蓄电池再生企业增值税即征即返比例，从目前的30%恢复至50%。

五．建议由国家相关部委统一协调，明确将铅蓄电池纳入到各省市的主要固体废弃物识别名单。国家无废城市建设试点工作方案中要求，各地要因地制宜，重点识别主要固体废弃物，结合本地实际制定方案。各个省市的主要固体废弃物不尽相同，但由于铅蓄电池使用范围广，每个省市都要一定的废弃电池产生，建议国家相关部门出台统一政策，完善措施，指导各地出台废弃铅蓄电池在收集、转移、利用、处置等的行政规范。