曹乾：矿区生态修复义务主体辨析

正文

一、问题的提出

现行《矿产资源法》于1986年颁布实施，1996年与2009年作了部分修改。国务院先后制定发布了《矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等行政法规，共同构建了我国矿产资源管理的法律法规体系。该法在特定历史时期对矿产资源的勘查、开采等活动的规制既促进了我国矿产资源的依法有序利用，又促进的我国经济社会的发展。但伴随矿产资源开发而来的是矿山地质灾害、矿区环境污染与生态破坏等频发，①偏向公法规制的矿产资源立法模式出现弊端：现行矿区法律规制体系无法将矿区企业产生的负外部成本内部化，对该违法企业无法形成有效威慑的同时对其他守法企业的正向激励不足，矿区企业连续违法开采破坏生态环境；无明确规定矿区生态环境修复责任主体又无足够的生态修复资金保障，致使矿区生态修复流于形式，矿区生态环境持续恶化。显然，旧的矿产资源规范体系历经二十余载已无法因应矿产资源开发利用产生的新问题。2019年12月17日自然资源部发布《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（以下简称《矿产资源法（修订草案）》）向社会公开征求意见，该草案以专章形式专门规定矿区生态修复，此举无疑是新时代建设生态文明的法治化表达之一。尤其是明确了矿区生态修复义务主体及修复要求，对矿区生态环境修复有积极意义。该草案第34条规定由矿业权人对受损的矿区生态环境进行“边开采、边修复”，历史遗留废弃矿山由县级以上人民政府负责修复。生态修复作为填补矿区生态环境损害重要的责任承担方式，相较于行政罚款一方面可及时展开正对受损矿区的生态修复；另一方面可较为有效的实现违法成本内部化。但该草案所确定的生态修复义务主体存在以下问题需进一步研究：第一，矿区生态修复义务的生成逻辑与担责规则问题；第二，矿区生态修复责任主体的类型化与担责顺位问题；第三，《矿产资源法》确定的修复义务主体与现行环境法责任体系基本原则的冲突问题。

二、矿区生态环境修复义务的结构要素及其生成缘由

探究矿区生态修复责任主体首先须明确矿区生态环境修复义务之来源，即何人基于何种法律义务实施矿区生态环境修复。

（一）生态修复义务的结构要素

关于法律义务的定义讨论犹如打开了“潘多拉魔盒”，归纳起来主要有资格说、利益说、自由说、规范说、选择说等八种。[1]虽然关于法律义务的定义存在争议，但对其结构要素学界普遍认为包括：“应当”、“行为”与“引起法律责任的可能性”。所谓“应当”是法律规范采信的价值判断标准的评价，此时的“应当”必须是基于国家立法体系内所承认的基本价值所做出的判断，一般的道德或伦理上的价值评价不能成为法律义务的构成要素，除非通过制定法或习惯法等法律规范确认。所谓“行为”是在“应当”的范围内，某些主体所应作出的或其实际作出的身体上的活动，包括作为与不作为两种形态。所谓“引起法律责任的可能性”，是法律规范对未遵守法定“应当”+“期待性行为”的“实际行为”的消极评价。[2]哈特将法律责任定义为第二性义务，即违反了第一性法律义务后所承担的义务，此种义务往往带有制裁性或惩罚性。[3]

依此逻辑，生态修复义务作为一般环境法律义务，[4]是一种环境法律规范确定的价值要求作为或不作为并附带制裁约束的法律义务。第一，“应当”是以法律规范所确定价值作为判断标准。沈宗灵先生将法的价值归纳为法的促进价值、法的自身价值、价值冲突时的评价标准。[5]法的促进价值被认为是法律规范的本质或目的；法的自身价值是法律规范本身的属性，比如理性与秩序；评价标准是法的价值发生矛盾时，依靠什么判断标准决定法的价值序位。[6]此处的“应当”的首要含义是法的促进价值，即法的目的。《矿产资源法》（修订草案）第一条就明确了其立法目的之一是推进生态文明建设，自然资源部在修订说明中进一步阐释为了实现党中央“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，修订稿明确以推进生态文明建设为立法目的。第二，“行为”是法律规范要求相关主体作为或不作为。《矿产资源法》（修订草案）设立矿区生态修复专章，规定了矿区生态修复责任主体、明确了生态修复资金来源，比如明确要求矿业权人和政府承担矿区生态修复义务即是要求相关主体积极作为，实施推荐生态文明建设的重要步骤。第三，“引起法律责任的可能性”是在相关主体作出的“实际行为”与“期待行为”不一致时，由法律作出制裁或惩罚。根据《矿产资源法》（修订草案）第45条、第50条，明确了不履行修复义务的法律后果。

（二）生态修复义务多元主体担责缘由

矿区生态环境修复义务主体依照《矿产资源法》（修订草案）确定的修复方式实施修复活动被认为是实现生态文明建设履行生态环境修复义务的具体路径。值得进一步研究的是此修订草案第35条规定的生态修复义务主体是否涵盖了所有应然层面上承担修复义务的责任主体，必须对修复义务的担责缘由进行探讨。从生态修复义务的结构要素上看，承担生态文明建设的主体应当是包括了国家、社会和个体三个维度的综合治理主体。根据《环境保护法》第6条规定，各级政府、企事业单位和其他生产经营者以及公民个体均有保护环境的义务。

首先，政府承担环境保护义务，包括实施生态修复、预防生态环境风险及保持生态环境质量等已在学界形成普遍共识。[7]生态系统是由各个部分的演化而成的整体，任何保护都应当是从整体角度出发。[8]矿区生态修复也不例外，个案的修复必须应符合地区乃至国家的整体生态系统保护政策，国家对于矿区的生态修复负有整体保护的义务。其次，生态环境修复不应当只是国家的环境保护义务，尤其不仅是中央政府的义务而是包括地方政府及社会广泛参与的综合治理活动。这是由生态环境修复的复杂性决定的。[9]再次，个体承担责修复的法理基础主要是“损害担责”原则，经济学理论上的外部成本内部化。

综上，从生态环境修复义务的生成缘由上看，生态修复义务应当由政府、社会及个体组成的多元主体协同治理。此外，立法确定矿区生态修复义务主体还必须从微观层面分析，比如有利于及时开展受损矿区生态环境修复；有利于公平分配矿区生态环境损害的成本；应符合本国既有立法规范的体系要求等，以期建立符合我国矿区生态环境修复实践、契合我国环境法律体系的多元化生态修复制度。

三、矿区生态修复义务主体的类型化分析

（一）实际损害行为人

在《矿产资源法》（修订草案）中生态修复义务主体并未规定实际损害行为人的修复义务，而是直接规定了矿业权人。关于矿业权人的规定，虽然《矿产资源法》第6条并未明确表述其范围，但通过旧法及司法实践可知所谓矿业权人是指探矿权人与采矿权人，原国土资源部颁布的《矿业权人勘查开采信息公示办法》（国土资规[2015]6号）第1条明确矿业权人包括探矿权人与采矿权人。《矿产资源法》（修订草案）第4条规定探矿权与采矿权统称为矿业权。可见该草案规定的生态修复义务主体首先是探矿权人与采矿权人。

本草案直接规定矿业权人为生态修复义务人存在一定现实意义，一般情况下矿区生态环境损害多是因为矿业权人勘查或开采所引发的负外部性产品。该规定并未明确是否在任何情况下均由矿业权人承担生态修复义务，在未来司法适用时势必会造成困难，比如当实际损害行为人与矿业权人不一致时，由矿业权人承担修复义务有违“损害担责”的环境法基本原则。该规定并不符合环境基本法及环境法律体系关于生态环境损害追责之规定，根据《环境保护法》第5条及第42条、《土壤污染防治》第3条及第46条等规定，基于及时保护受损生态环境之考量，有限的接受了德国法上的“状态责任”，但均明确存在第三人原因造成生态环境损害的，排污企业可获得依法求偿权。本质上，我国环境立法遵循的依旧是“行为责任”论，并未接受无因性的“状态责任”，而该草案的规定是对环境法责任体系的僭越与突破。

此外，为因应单位负责人或主要负责人以所谓单位利益决定由单位实施损害矿区生态环境活动而免于追责的困局，可对“行为人”做有限扩张解释，包括单位及单位负责人或主要负责人。[10]

（二）权利义务受让人

所谓权利义务承受人是指在自然人继承或法人合并、分立或其他变更组织的情形下，责任发生转移的情形。该草案第34条规定矿业权人的生态修复义务不因矿业权的灭失而免除。若矿业权人合法出让矿业权时，矿业权人是否应继续承担修复义务呢？从概括承受的传统民法理论上讲，债权债务应同时转移，生态修复义务本质上是否属于可转移的债务并不存在理论争议，相较于人身之债而言，生态修复义务并不具有人身专属性，由概括继受人继续承担修复义务未尝不可。此处的“灭失”限定为矿业权人因被吊销、解散等而破产较为合理，生态修复义务作为维护环境公共利益的合法债务与矿业权人的其他债务一样，在破产清算程序中应保留修复资金以供生态修复。

（三）“状态责任”下的事实管理人

事实管理人，包括民法上有权直接占有人、间接占有人、占有辅助人、使用人、承租人、管理人。强调事实管理人是源自对“状态责任”的讨论，所谓“状态责任”指物之所有人或对物有事实管领力致人，基于对物的支配力，就物的状态所产生的危害，负有制止或排除危害的责任。[11]“状态责任”相较于“行为责任”而言，其担责基础是财产权的社会义务，如德国《联邦基本法》第14条关于“财产权社会义务性”的规定，要求事实管领人作为财产利益的受益人应当对承担相应的社会义务。[12]

我国立法较少直接规定“状态责任”，而是以“行为责任”为主，比如上文所述的《环境保护法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》等均以“损害担责”为基本原则，要求损害行人为（排污人、破坏人等）承担赔偿或修复等责任。《矿产资源法》草案第34条直接规定矿业权人承担矿区生态修复义务，由于损害行为人与矿业权人可能存在不一，从这个角度看似引入了“状态责任”。从矿区生态修复的及时有效层面看，上述修改对矿区生态环境的修复有促进作用，但是对我国环境法律体系确定的“行为责任”担责原则存在一定的颠覆。而且由于我国的矿产资源所有权人是国家，引入“状态责任”应加以限制，否则企业受益政府埋单的现实困局将无从扭转。

（四）政府及其组成部门

基于国家环境义务，政府及其组成部门对管辖区域内的生态系统整体负有保持、维护、修复、监管等义务。政府的整体环境义务并不必然等于承担具体个案的生态环境修复，即政府不应直接承担个案生态环境修复义务。但是在以下情形下，政府及其组成部门应承担相应生态修复义务：首先是对历史遗留矿山的生态修复；其次是无明确的损害行为人且矿业权人破产且无力承担修复义务时，为确保生态环境公共利益及时得以保护，政府应当承担生态修复义务。

（五）其他特殊修复主体

矿产资源与土地一样，既具有财产价值属性又具有生态环境价值属性，[13]一方面矿产资源作为重要的经济与战略资源，具有极为重要的经济价值；另一方面矿产资源作为矿区生态环境系统的一个重要组成部分，具有极为重要的生态价值。这两方面属性互相促进又互相矛盾，由于过度追求其经济价值导致矿区“三废”问题、土地占用及破坏问题、水土流失与沙化问题等异常严峻，[14]矿产资源的生态价值被忽视使得矿区生态环境破坏严重亟待修复。[15]在矿区生态环境修复中可利用矿产资源的两大属性之间彼此促进的关系推动修复工作，利用其财产价值属性吸引具备生态环境修复能力的第三方参与矿区生态环境修复，许可其在修复完成之后分享矿区矿产资源的经济价值。《土壤污染防治法》第45条第3款肯定了上述方案，规定国家鼓励自愿修复，以恢复资源的经济利用价值为诱导因素实现生态环境价值。例如修复废弃矿山产生的土石料也可作为其他工业原料具有一定经济价值，通过财产价值属性吸引社会力量参与回复矿区生态价值，实现政府与社会在矿区生态环境治理中的良性互动。在矿区生态环境修复尤其是在损害行为人不明或矿业权人破产无力担责时，积极激励诱导第三方参与治理，具体参与的方式既可以资金投入亦可以是技术支持。为防止国有资产流失，各级政府应审核第三方参与治理的修复方案，尤其是矿区资源处置方案。

四、结语

本文认为《矿产资源法》应建立多元的矿区生态修复义务主体以应对系统性与专业性极强的矿区生态环境损害。政府应对管辖区域内的生态环境整体负责，确保生态修复的整体性；矿业权人与损害行为人不一致时，应由矿业权人承担有限的“状态责任”，损害行为人承担终局责任；积极激励第三方参与矿区生态环境修复，政府同步做好国有资产监管工作；建立矿区生态修复基金制度，对损害者不明且矿业权人无力承担修复义务的，由矿区生态修复基金承担修复费用。该修订案第34条应修改为：国家建立矿区生态修复制度。矿业权人应当履行生态修复义务，按照矿业权出让合同和矿产资源勘查方案、开采方案开展矿区生态修复工作，边生产、边修复。矿业权发生转移的，由受让人承担生态修复义务。矿业权人的生态修复义务不因矿业权的灭失而免除。矿区生态环境损害是由第三人行为造成的，矿业权人承担修复义务后有权向该第三人就修复所产生的费用追偿。历史遗留废弃矿山的生态修复工作，由县级以上人民政府负责，国家鼓励第三方机构或个人自愿参与实施矿区生态修复工作。