柴发合：我国大气污染治理历程回顾与展望

2018年7月国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实党中央、国务院决策部署和全国生态环境保护大会要求，要求经过3年努力，到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出了六方面措施，分解落实到国家相关部门，并明确量化指标和完成时限。一是调整优化产业结构，推进产业绿色发展。优化产业布局，严控“两高”行业产能，强化“散乱污”企业综合整治，深化工业污染治理，大力培育绿色环保产业。二是加快调整能源结构，构建清洁低碳高效能源体系。有效推进北方地区清洁取暖，重点区域继续实施煤炭消费总量控制，开展燃煤锅炉综合整治，提高能源利用效率，加快发展清洁能源和新能源。三是积极调整运输结构，发展绿色交通体系。大幅提升铁路货运比例，加快车船结构升级，加快油品质量升级，强化移动源污染防治。四是优化调整用地结构，推进面源污染治理。实施防风固沙绿化工程，推进露天矿山综合整治，加强扬尘综合治理，加强秸秆综合利用和氨排放控制。五是实施重大专项行动，大幅降低污染物排放。开展重点区域秋冬季攻坚行动，打好柴油货车污染治理攻坚战，开展工业炉窑治理专项行动，实施挥发性有机物专项整治。六是强化区域联防联控，有效应对重污染天气。建立完善区域大气污染防治协作机制，加强重污染天气应急联动，夯实应急减排措施。

与此同时，从2017年开始，原环境保护部已连续发布了京津冀及周边、长三角和汾渭平原三个秋冬季(10月到次年3月)大气污染综合治理攻坚方案，以秋冬季PM2.5下降和重污染天数减少为目标，长效措施、季节性错峰和重污染天气应对相结合，强化监督、帮扶和量化问责，着力改善秋冬季环境空气质量，千方百计降低重污染程度和天数。他们创建的排查、交办、核查、约谈、专项督察“五步法”工作模式被写入中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中

2017年3月，李克强总理在“两会”期间明确提出设立专项资金，组织相关学科优秀科学家，针对雾霾形成机理与治理开展集中攻关。2017年4月26日，国务院第170次常务会议决定，由原环境保护部牵头，科技、农业农村、卫生健康、气象、中科院和高校等多部门和单位协作，针对京津冀及周边地区秋冬季大气重污染成因和来源、重点行业和污染物排放管控技术、大气污染综合决策支撑、大气污染对人群的健康影响及公众健康防护等难题开展攻坚，实现重大突破，推动区域空气质量持续改善。生态环境部牵头成立了多部门协作的大气攻关领导小组，以“1+X”模式组建国家大气污染防治攻关联合中心，聚集200多家科研院所和单位协同攻关，建设国内最大的综合立体观测网和数据采集与共享平台，摸清了京津冀及周边地区秋冬季大气重污染成因和来源，建立了区域高时空分辨率动态排放清单，查明了区域重点行业和领域大气污染防治存在的问题，提出了区域空气质量持续改善的时间表与路线图。同时，建立“一市一策”跟踪研究机制，对“2+26”每个城市进行科技帮扶，解决了地方政府在大气污染防治方面“有想法，没办法”的难题，实现了科学研究与业务化应用高度融合，全面支撑了“大气十条”的收官、蓝天保卫战三年行动计划的实施，推动了国家和区域科学决策和精准治污，为其他地区大气污染治理提供了引领和示范。

经过两年多努力，打赢蓝天保卫战取得重要的阶段性进展，全国和重点区域环境进一步改善，重污染天数持续下降。

5展望未来，久久为功才能蓝天永驻

党的十九大提出分阶段的生态环境改善目标，要求到2020年要坚决打好污染防治攻坚战，特别是要打赢蓝天保卫战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验；2020—2035年生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；2035—2050年生态文明将全面提升。

要实现这些目标，有机遇也有挑战。最大的机遇是习近平生态文明思想深入人心，绿色发展、低碳发展、高质量发展成为经济发展主流。新旧动能转换带来产业结构、能源结构、交通运输结构的进一步调整和优化，更先进的大气污染控制技术为污染减排提供了更强大的动力，生态环境治理体系和治理能力现代化建设为空气质量的持续改善提供了坚实的保障。2013年以来，通过执行《大气污染防治行动计划》《蓝天保卫战三年行动计划》和连续三个重点地区秋冬季大气污染综合治理攻监方案，开展京津冀及周边大气重污染成因和治理等科技支撑项目，弄清了大气重污染的成因和来源，大气污染综合防治的思路和方向已经明确，环境空气质量管理体系和技术体系已经日趋完善，综合防治方向从国家向地方延伸。

挑战是现实的，也是长远的。虽然大气污染防治取得显著进展，但以PM2.5为主的大气污染形势仍然十分严峻。2019年全国337个地级及以上城市PM2.5平均浓度为36微克/立方米，京津冀及周边“2+26”城市、长三角、汾渭平原PM2.5平均浓度分别为57微克/立方米、41微克/立方米和55微克/立方米，均超过国家环境空气质量二级标准。2018—2019年秋冬季京津冀周边“2+26”城市PM2.5浓度同比反弹，重污染还时有发生。即使我们能在短期内实现PM2.5达标，但我国的标准限值执行的是世界卫生组织第一阶段目标值，与发达国家执行并达到的第二阶段和第三阶段目标值还相差甚远。除此之外，近些年强化的污染防治已经将能做和相对好做的措施都几乎用到了极致，未来污染减排和空气质量改善的难度增大，边际成本也会越来越高。

值得关注的是近些年在我国PM2.5污染水平持续降低的同时，臭氧污染问题凸显，污染天数增加，成为实现优良天数约束性指标的重要障碍。分析表明，近三年以来我国地级及以上城市臭氧达标城市数明显减少，超标城市数量增加，尤其是2019年达标城市数量剧减，超标城市数量剧增，其中大于215微克/立方米的城市个数高达18个。

PM2.5和臭氧都是复合型大气污染物。PM2.5由一次颗粒物和二次颗粒物组成。一次颗粒物包含烟尘、粉尘、机动车、尾气尘和扬尘；二次颗粒物来源于排放的二氧化硫、氮氧化物、氨和挥发性有机物在大气中经过复杂的化学转化所形成的颗粒物。臭氧几乎没有人为排放，它是排放的氮氧化物和挥发性有机物在阳光和热的作用下产生光化学反应所生成的二次污染物。解决以PM2.5和臭氧为代表的区域性复合型大气污染，必须强化属地责任、实行联防联控，多种污染物协同减排、精准控制。

5.1生态优先、绿色发展，进一步调整产业结构，实现高质量发展

产业结构表征发展质量，直接影响大气污染物的产生量。我国产业结构在持续优化中，第一、二、三产业比例已经从2010年的10.2∶46.8∶43调整到2018年的7.1∶39∶53.9，第三产业占比明显增加，第二产业占比明显减低。与世界大部分国家相比，我国第三产业在GDP中所占比重仍然偏低，第二产业占比偏高。在第二产业中，高消耗、高污染行业产能大、产量高。虽然通过淘汰落后产能，化解过剩产能，总的产能规模有所下降，但产量一直处于高位。2018年，我国粗钢产能10.6亿吨，产量9.28亿吨；水泥产能2.34亿吨，产量21.8亿吨；平板玻璃产能16.7亿重量箱，产量9.23亿重量箱。这些主要高耗能、高污染行业的产量都居世界第一。

党的十九大提出要实现经济从高速发展向高质量发展转变。习近平总书记2019年“两会”期间参加内蒙古自治区代表团审议时强调，要“保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，加大生态系统保护力度，打好污染防治攻坚战”。这是未来我们谋划发展，调整结构，保护生态环境，实现经济效益、社会效益和环境效益相统一的基本遵循。

5.2清洁高效，低碳少污，进一步调整能源结构，提升清洁能源、新能源和可再生能源供给能力

我国是世界能源生产第一大国，基本形成了煤、油、气、可再生能源多轮驱动的能源生产体系，在我国经济社会发展过程中充分发挥了坚实有力的基础性保障作用。我国能源禀赋的特点是富煤少油缺气。2018年，能源生产总量达37.7亿吨标准煤，其中原煤产量36.8亿吨，原油产量1.9亿吨，天然气产量1602.7亿立方米，发电量71117.7亿千瓦小时。能源消费总量46.4亿吨标准煤，人均3332千克标准煤。

生产结构逐步向清洁化转变。受我国能源资源禀赋“多煤少油缺气”特点影响，2018年原煤占比下降到最低，为69.3%；原油占比7.2%；天然气、一次电力及其他能源等清洁能源占比5.5%，一次电力及其他能源占比18.0%。

消费结构持续优化改善。受资源禀赋特点影响，煤炭占我国能源消费总量比重始终保持第一，但总体呈现下降趋势，由1953年的94.4%下降到2018年最低的59.0%；石油占比在波动中提高，由1953年最低的3.8%提高到2018年的18.9%；天然气、一次电力及其他能源等清洁能源占比总体持续提高，天然气由1957年最低的0.1%提高到2018年最高的7.8%，一次电力及其他能源由1953年的1.8%提高到2018年最高的14.3%。

5.3问题导向、目标引领，弄清大气污染来源成因，为科学治污提供坚实基础

实现生态环境监测与科学研究的紧密结合。我国生态环境质量监测主要服务于生态环境质量评价和目标考核。通过实行“谁考核，谁监测”和生态环境监测第三方运营，破解了利益相关带来的数据作假问题，保障了空气质量监测数据的质量。但是长期以来监测和科研相互脱节的问题没有得到彻底解决，导致一方面监测数据资源得不到充分利用，另一方面相关科研工作不得不重复搭建监测平台。建议国家统筹考虑生态环境监测和科研两方面的需求，从城市到乡镇、从局地到区域，完善生态环境空气质量监测网，构建以空气质量常规指标监测网、有毒有害大气污染物监测网、PM2.5组分监测网、臭氧监测网、温室气体监测网为基础，纳入卫星遥感、地基遥感、低空探测、航空和走航观测等先进手段，并实现与气象部门相关数据的实时共享，构建全要素、天地空一体化的大气环境监测平台，为环境空气质量评价与定量考核、全球气候变化应对、研究大气环境演变和大气污染来源与成因，提供高质量、连续性、多要素的数据集，并作为公共产品向社会开放。

发展适用我国特点的环境空气质量模型。空气质量模型定量描述大气污染物排放、气象过程、化学反应和环境质量之间的关系，是科学决策的基本工具。我国科学家虽然在致力于我国空气质量模型的研发，但实际应用中最多的还是美国主导的CMAQ空气质量模型。大量模拟研究结果表明，该模型虽然能比较好地再现大气污染变化趋势，但对于重污染的模拟能力较差，而不管是空气质量管理还是重污染天气应对，都需要精准地认识排放、气象和空气质量之间的关系。建议国家组织生态环境、气象和相关科研单位与高等院校组建专门团队联合攻关，基于超级计算系统研发我国的空气质量模型，提升国外模型对我国高浓度污染模拟的适应性。

以大气环境容量确定污染物排放最大允许排放量。20世纪80年代我国就建立了大气环境容量的概念和城市主要污染物环境容量的算法。但我国目前大气污染的特点是以PM2.5和臭氧为代表的区域性、复合型污染，传统的环境容量算法已不完全适应。近些年我国学者在此领域进行了一些有益的尝试，但仍没有形成带有法规性质的复合型大气环境容量算法和模型。大气环境容量取决于大气自净能力，又和大气污染排放及其空间结构密切相关。科学定量确定大气环境容量，不仅可以以最小的减排成本实现环境质量的持续改善，也能对我国重要产业的合理布局提供科学基础。

5.4清洁生产，全程控制，显著减少污染物的产生量和排放量

清洁生产可以大幅降低污染物的产生量，全过程控制可以显著减少污染物的排放量。低硫低灰高品位煤炭和原料、水性或低挥发性涂料的使用以及低耗高效生产工艺的采用，都可以显著降低污染物的产生量，降低末端治理的压力。不断改进的污染控制最佳实用技术会不断地提升污染减排的效率。发展针对不同行业的多污染物系统性一体化控制技术体系，实现源头、过程和末端治理相结合的全过程控制，有助于降低单位产品污染物排放量和单位污染减排的成本。

5.5属地责任，联防联控，改善局地质量，降低区域间相互影响

2016年实施的新《大气污染防治法》强调地方人民政府对辖区的环境空气质量负责，同时也提出要通过联防联控实施区域污染防治。“大气十条”将京津冀、长三角和珠三角划为重点区域，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》将京津冀及周边、长三角和汾渭平原划为重点区域。考虑到近些年我国大气污染的空间分布变化和区域间相互影响的研究，建议适当扩大重点区域的范围，将京津冀及周边与汾渭平原所在省份全部纳入PM2.5污染重点控制区，将京津冀及周边和长三角所在省份全部纳入臭氧污染重点控制区，以避免碎片化地解决PM2.5和臭氧区域污染问题。

5.6智慧监控，数据归真，强化污染源监管

经过几年持续不断的努力，我国环境空气质量监测体系日趋完善，监测数据能够真实反映空气质量状况及其变化趋势，但污染源排放监测仍有很大的改善空间。《大气污染防治法》要求重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，并对监测数据的真实性和准确性负责。但由于缺乏必要的监管手段和有效的质控体系，自动监测设备的稳定性及其数据连续性和准确性难以保障。空气质量与污染物排放量直接相关。结合排污许可制度的实施，在环境质量监测数据归真的同时推进排放监测数据的归真势在必行。