国家“十四五”生态环境政策改革重点与创新路径研究

摘要：“十三五”时期，我国生态环境政策改革与创新加速，生态环境政策体系建设取得重大进展。“十四五”时期，需要继续深化生态环境保护政策改革与创新，推进生态环境治理体系和能力现代化。论文在对“十三五”时期生态环境政策进展分析研判的基础上，综合考虑“十四五”时期生态环境政策改革形势，提出了“十四五”生态环境政策改革思路与框架，建议“十四五”生态环境政策改革要抓好十大重点任务，包括结构调整、空间管控、质量管理、市场政策、治理格局、全球合作等六大重点领域的政策改革以及夯实严密法治、统一监管执法、提升执行能力、强化科技支撑等四项政策实施配套措施。

关键词：“十四五”规划；生态环境政策；改革；重点；路线图

中图分类号：X-01；X32 文献标识码：A

第一作者简介：董战峰，博士，研究员，博士研究生导师，研究方生态环境管理与政策。E-mail: dongzf@caep.org.cn

通讯作者简介：郝春旭，博士，副研究员，研究方向为环境规划、环境政策。E-mail: haocx@caep.org.cn

1生态环境政策改革基础与需求分析

党的十八大以来，我国生态环境政策取得显著进展，尤其是“十三五”时期，生态环境政策加速改革，基本建立了政策体系，为深入推进生态文明建设、建设美丽中国建设提供了重要动力机制[1]。

1.1 “十三五”生态环境政策进展

“十三五”时期，初步形成了党政领导、质量管理、监管落责、市场参与、多元治理的生态环境政策体系，为顺利完成生态环境规划目标和打赢打好污染防治攻坚战提供了充分支撑与保障[2]。

生态环境责任体系改革成效显著。新组建的生态环境部强化了政策规划标准制定、监测评估、监督执法、督察问责的“四统一”职责。中央生态环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究等政策相继出台实施，“党政同责、一岗双责”得以有效落实，形成了权责明确、各司其职、齐抓共管的“大环保”工作格局。省级以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革、生态环境保护综合行政执法改革稳步推进。

环境质量精细化管理政策体系初步形成。“水”“气”“土”污染防治相关法律及排放限值等相继修订，切实反映了环境质量改善现实要求。环境质量考核目标财政奖励政策初步建立。推进建立面向民生满意导向的生态环境质量评价机制，将公众环境满意度作为相关示范区建设、黑臭水体治理等重要评价指标[3-4]。

“四大结构调整”政策推动绿色发展成效明显。坚决取缔“十小”，严控钢铁、水泥产能，各地“散乱污”企业清理整顿基本完成，截至2018年年底全国钢铁、煤炭分别化解落后过剩产能1.55亿吨、8.1亿吨。环保电价、火电超低排放电价补贴、北方地区清洁取暖补贴稳步推进，截至2018年全国实现超低排放的煤电机组约8.1亿千瓦。京津冀地区煤炭运输和铁矿石集疏港实现“公转铁”[5]。

生态环境监管体系不断完善。积极推进排污许可改革，已发布63项相关规范标准，截至2018年年底累计完成18个行业3.9万多家企业排污许可证核发。建立“网格化”“双随机、一公开”等日常监管机制，2018年全国环境行政罚款共152.8亿元，是新环境保护法实施前2014年的4.8倍。随着流域控制单元、大气网格化、“三线一单”等工作的推进，生态环境空间管控政策从探索到实践都取得了积极进展。

生态环境市场经济机制基本建立。强化生态环境保护资金保障，2018年生态环境部参与管理的中央环保专项资金达到551亿元；各类绿色债券2016—2018年的总规模达6077.49亿元。环境保护税全面开征，“绿色信用”“绿色保险”日益发挥重要作用。排污交易权使用试点由点到面稳步推进，碳排放权交易试点继续深入[6-7]。

生态环境多元治理格局初步形成。“机动式”“点穴式”“会战式”强化监督帮扶作为行政监管的一种探索形式，与中央环保督察构成了具有我国特色的环保督察体系，带动了全社会环保责任的落实。强化信息公开，推动企业主体责任落实，引导社会各方开展环保监督。发布《公民生态环境行为规范（试行）》，公众参与环保的意识与行动均有所提升。

1.2 “十四五”改革面临的挑战

我国生态环境质量持续好转，呈现稳中向好趋势，但成效并不稳固，生态文明建设“三期叠加”期需要政策改革提供长效机制，生态环境治理能力与治理体系现代化更需要政策改革来提供抓手，生态环境政策体系和长效机制仍存在短板与挑战，亟待在“十四五”时期通过改革与创新予以解决[8]。

落实生态环境体制机制改革的配套政策有待完善[9]。环保垂直改革与综合执法改革的配套政策与机制尚未明确建立。部门间、不同层级间生态环保职责有待进一步明晰，流域监督管理局、区域环境督查局、派出机构与地方环境执法之间的分工、协调联动机制有待进一步完善。

环境质量管理政策体系仍不完善。污染排放管理政策与环境质量管理政策间衔接不足，固定源排污许可制度许可浓度与许可排放总量主要参考排放标准、总量指标，没有与环境质量目标及改善路径紧密衔接[10-11]。

精细化生态环境监管执法尚未实现常态化。生态环境行政主导化倾向依然存在，自由裁量权规范不够，个别地方仍存在“一刀切”问题。人体健康、生态健康、环境风险等领域标准制定与监管仍处于起步阶段。

市场导向的生态环境经济政策效用尚未充分发挥。全社会环保投入力度仍然不足，与OECD国家相比差距明显；尚未建立起与地区发展权相匹配的生态补偿机制；绿色税制不健全，环境保护税和消费税调控、征收范围较窄，资源税收费标准过低，难以调控消费行为。

企业和社会生态环境治理作用有待进一步激发。企业环境信息披露、信用评价、联合惩戒机制不健全，违法成本低导致一些地方企业宁愿罚款也不愿参与环境治理；社会组织和公众参与的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制等有待探索实施。

1.3 “十四五”改革需求

“十四五”期间的生态环境保护改革与创新要在习近平生态文明思想的指引下，形成持久战与歼灭战相结合的生态环境保护态势，为建设美丽中国开好局、起好步，这就需要充分发挥好生态环境政策改革的关键作用。一是从推进体制改革落地、完善环境质量管理政策体系，强化环境风险防范和环境健康风险管理,建立更加科学合理的生态环境质量管理政策体系。二是强化政策的统筹实施、综合调控、协同治理机制，解决部门分割等原因造成的政策衔接不足、政策协同不强、政策优化决策不够等问题。三是更加突出政策调控差异化、管理精细化、决策科学化，实行差异化分级分类管理。四是需要充分发挥市场体系优化配置生态环境资源的基础作用，切实把市场主体的环境行为交由市场来调节，打通“两山”转化通道，构建调控经济体系全链条的生态环境经济政策体系。五是进一步推进政策手段的法制化建设，确保生态阈值和环境阈值不被突破，实行最严格的制度、最严密的法治，保障公民环境权，形成全社会动员格局。

2生态环境政策改革思路与框架

“十四五”时期环境政策改革与创新要全面贯彻落实习近平生态文明思想，通过深化生态环境政策改革来应对生态环境保护的“三期叠加”阶段面临的机遇和挑战，促进产业经济高质量发展和生态环境高水平保护，坚持“质量核心、体系优化”“正本溯源、标本兼治”“系统施策，综合治理”“空间管控、精细调控”“考评落责、多元共治”“两个大局、内外统筹”六项改革原则，通过强化系统管理、空间管控、结构调整、综合调控、协同治理、内外统筹，突出政策调控差异化、管理精细化、决策科学化。综合考虑“十四五”生态环境政策改革形势，基于问题导向和需求导向进行系统设计，政策体系框架包括结构调整、空间管控、质量管理、市场经济、多元治理、全球合作等六大政策领域以及夯实严密法治、监管执法、政策执行和科技创新四项保障支撑。改革与创新的目标是推进实现生态环境治理体系和能力现代化，形成美丽中国建设的长效政策机制。

图1“十四五”生态环境政策改革框架

3“十四五”生态环境政策改革重点

3.1 深化绿色发展四大结构调整政策

“十四五”时期，结构调整结构是生态环境保护工作的重心，政策重心进一步从污染治理末端的污染防治向污染治理前端的发展源头调整，更加突出绿色发展和生态环境保护工作的深度融合，结构调整成为生态环境政策体系调控的主要领域，尤其是创新发挥好激励引导类政策工具的作用。一是以非电重点行业超低排放补贴、水电价阶梯激励政策为主要“抓手”促进产业结构绿色转型调整。深化供给侧结构性改革政策创新，持续推进“散乱污”治理政策，深化工业行业超低排放政策，建立排放绩效导向、阶梯式激励、差别化补贴的超低排放补贴模式；完善节能环保产业“提质上档”驱动政策，加强税式优惠等政策激励；完善绿色产品生产与供给政策，继续推进完善绿色采购清单。二是以补贴、电价改革为主要抓手推进能源节约利用与结构调整。完善清洁能源推广和提效政策，继续实施清洁取暖补贴政策，完善以财政投入为引导、金融资金和社会资本共同参与的投融资模式，扩大大气污染防治重点区域煤炭减量替代政策范围；继续完善资源定价政策改革，协同建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。三是以补贴、税收优惠激励为抓手推进交通运输结构优化调整。通过多元投入、税收优惠等政策推进交通运输结构调整，实施“车—油—路”一体的轻型车超低排放，推动实施新车碳排放标准；完善柴油货车税收优惠政策，扩大汽车消费税征收范围，进一步拉开汽油和柴油的消费税税率差距，加强细化车船税税额；制定实施岸电激励政策。四是以补贴、电价等激励政策为重点推动农业绿色发展[12]。调整现有对农药、化肥和地膜的补贴政策，研究低毒低残留农药、有机肥、可回收地膜的补贴政策；探索多元化、差别化的农业补贴激励机制[13]，建立健全耕地、草原、渔业水域等领域的生态补偿政策体系；实施电价优惠推进绿色农业生产和农村污水处理设施运营，研究制定有机肥厂、规模化大型沼气工程、畜禽粪污第三方处理用地用电优惠政策。

3.2 健全生态环境空间管控政策

“十四五”时期，空间资源的优化配置和守牢底线是一项新的挑战，要实施好空间的生态环境属性差异化管控，需要在“十三五”生态环境空间管控工作的基础上，进一步健全生态环境空间管控政策体系。一是实施水气土环境要素质量分区管控政策。继续推进优化实施以控制单元为基础的水环境质量目标管理，将流域生态环境保护责任层层分解到各级行政区域，全面建立完善流域水环境质量责任管理体系[14-15]；重点区域实行大气环境分区管控，强化行政处罚、环保督察、经济政策等组合调控；完善建设用地准入清单政策和农用地分类管理政策，重点制定受污染耕地安全利用和综合防控政策，制定重点区域、重点行业、典型地块污染风险防控政策。二是建立重要生态空间分区管控政策。以生态保护红线和自然保护地为重点，合理分区实行差别化管控要求，建立健全生态补偿长效机制和多渠道生态建设资金投入机制；加强海洋保护区、海洋生态保护红线区、海洋生态修复工程实施区“三类区域”分类管控，积极制定海洋生态补偿、损害赔偿、海洋垃圾清理等政策，建立激励与约束并重的政策体系。三是推进“三线一单”为基础的生态环境空间管控政策。将污染源普查、环境调查、环境监测、排放清单、排污许可、执法审批数据与“三线一单”和功能区划成果融合，形成“三线一单”数据标准、技术规范、配套规整和管理政策。四是加快完善生态环境空间管控配套政策。综合生态环境各要素管控分区及重点资源利用管控分区，建立区域生态环境空间评价制度和生态环境管控清单准入制；建立生态环境空间监测考评机制，基于分区构建“纵横联合”的生态环境监管管理体系，建立不同类型生态环境空间监督与绩效考核评价体系。

3.3 完善环境质量管理政策机制

环境质量持续改善依然是“十四五”时期的核心工作，进一步健全环境质量管理政策机制，不仅进一步强化考核落责，更要加强正向激励，形成政策链条和体系，在环境质量达标管理中充分发挥多种政策工具的协同作用。一是完善以考评为主的生态环境质量管理政策体系。推进建立完善的生态环境质量监测、评价、考核、责任、奖惩环境质量管理体系，并强化考核结果与财政资金、官员升迁等政策的衔接增效。二是完善环境质量管理的污染物总量减排制度。实施挥发性有机物、总磷、总氮约束性指标管理，实施固定源与非固定源“双控”管理。三是建立全生命周期生态环境风险防范和应急管理政策体系。完善事前防范和管理标准体系建设，完善事中处置政策，完善环境事故事后赔偿和修复政策，进一步健全环境损害鉴定评估与赔偿技术规范体系和污染治理与修复制度体系[16-17]。四是健全生态环境健康风险管控环境政策体系。推进环境健康风险管理试点，建立环境体检、责任保险、专业服务、风险防范、损害理赔为一体的绿色金融环境风险防范体系，加强生态环境健康风险信息透明度机制和能力建设。

3.4 优化生态环境市场经济机制

生态环境市场机制需要进一步调整和优化，进一步提升市场经济政策在生态环境政策体系中的地位和作用，更加注重经济政策的完善、政策手段组合优化调控，增进政策调控功能和实施效能。一是完善生态环境财政制度。健全生态环境财政预算支出制度，改革节能环保财政账户，全面建立生态环境质量改善绩效导向的财政资金分配机制，补贴从生产端为主逐步调整到消费端为主，补贴方向调整为针对生态环境技术创新应用[18-19]。二是深化绿色税费价格政策机制改革[20]。完善环境保护税、绿色税收优惠、资源税等生态环境保护相关税政策，调整环境保护税征收调控范围，推进将生态环境外部成本纳入资源税改革；完善环境基础设施公共服务供给收费政策，推动建立全成本覆盖的污水处理费政策，建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的税费激励机制，研究建立健全覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制。三是深化生态补偿制度改革。统筹各领域、各要素生态补偿，推进实施综合生态补偿；完善国家重点生态功能区转移支付机制，继续推进跨省界流域上下游生态补偿机制建设，研究建立海洋生态环境损害赔偿责任制度，推进形成市场化、多元化生态环境补偿机制[21-22]。四是健全生态环境权益市场交易机制。在全国范围内推开碳交易市场，继续推动排污权交易、资源权益交易，建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源产权制度。五是完善绿色金融体系。引导和鼓励长江等重点流域以及粤港澳大湾区等重点区域探索设立绿色发展基金，健全绿色资本市场，完善环境信用评价和上市公司环境信息披露制度。

3.5 建立健全生态环境治理格局

生态环境治理需要充分发挥各方治理主体的积极性自觉性、能动性，各就其位、各司其职，最大程度动员各相关方力量，既要落实责任，也要保障权益；既要加大违规惩戒，也要加强正向奖惩激励。一是完善生态环境保护督查制度体系。推进生态环境督查制度化、规范化、精简化，形成中央生态环境保护督查、部门生态环境保护专项督查、省级政府环境监察体系合理分工、高效协作的督查制度，强化对地方党委政府履责的监督力度，以督查落实“党政同责”和“一岗双责”。二是建立排污许可证管理政策体系。建立基于环境容量管理的排污许可制，以排污许可证为核心，加快整合点源管理手段，强化许可证实施监管，完善排污许可证管理技术体系。三是提升各级党委政府生态环境治理能力。强化各级党委在生态文明建设和生态环境保护中的领导作用，推进开展省级及以下生态文明建设绩效考核机制。四是推动形成美丽中国建设全民行动体系。提升全民参与环境治理意识和能力，形成党委领导、政府主导、企业实施、社会参与的大生态环境治理格局。建立与完善人民环保监督员制度。五是充分发挥人大政协、“两法”治理功能。积极推动法律监督与公众监督、舆论监督相结合，将政协生态环境治理监督纳入政治协商和民主监督范围，完善落实和反馈机制。健全检察机关提起公益诉讼制度，与环境执法机关共同推进环境治理。

3.6 积极推动全球生态环境治理合作

“十四五”时期，国际形势复杂多变，充满不确定性，需要履行好国际生态环境责任，积极通过深化全球生态环境合作，提供更多全球公共物品，打造人类命运共同体，为人类可持续发展事业做出新贡献。一是推动落实2030年可持续发展议程。动态跟踪评估《2030年可持续发展议程》中生态环境目标指标进展，定期发布《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》。二是积极参与全球生态环境治理。创新多边合作思路，加强与联合国环境规划署、联合国开发署、联合国工业发展组织等国际组织和机构的合作伙伴关系，积极参与亚太经合组织、金砖国家等合作机制框架下环保领域交流合作。三是深化“一带一路”生态环境领域合作，强化绿色“一带一路”建设与共建国家和地区可持续发展目标与战略政策的协调，推动《“一带一路”绿色投资指引》编制实施，积极推进绿色发展和生态环境保护标准国际互认。四是推进绿色贸易与绿色责任投资。加强对环境措施的贸易合规性审查，推动降低、取消重污染行业产品的出口退税、适度提高出口量较大的“两高一资”行业的环境标准，推动发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革，推进可持续生产与消费及绿色供应链国际合作。

4 强化生态环境政策改革配套措施

4.1建立严密的生态环境法治体系

生态环境法治需要一以贯之。“十四五”时期，需要进一步完善生态环境法律法规体系，更加强调区域流域特征性，更加强调地方差异性，积极推进区域流域立法和标准技术工作，鼓励指导地方因地制宜开展相关立法和标准制定工作。一是继续推进生态环境法律制定实施。制定和完善排污许可、环境监测管理、生态保护红线等方面的法律法规。研究论证环境责任、环境应急管理、环境污染责任保险、环境规划等法规。二是加强流域区域环境标准制定和实施。加快制定实施流域污染排放标准和技术导则，鼓励地方探索制定流域型水污染物排放标准，构建符合我国国情的水质基准制定方法学研究体系，鼓励生态环境质量较好地区探索制定更高要求的标准，完善配套监测方法标准。三是加强对地方环境法律法规标准的指导和规范。积极支持和推动地方制定地方环保法规或者规章，突出地方特色，鼓励地方在生态环境保护与治理领域先于国家进行立法。指导地方建立与辖区生态环境承载能力相适应的标准体系。四是积极推进生态环境司法体系建设。完善行政执法和环境司法的衔接机制，完善生态环境审判机制和程序，完善重大环境资源案件管辖制度。五是推进生态环境损害赔偿制度和公民环境诉权的司法保障。推动环境损害鉴定评估工作，加快编制《生态环境损害鉴定评估技术指南--污染物性质鉴别》《生态环境损害鉴定评估技术指南--替代等值分析法》等技术方法，建立环境公益诉讼专项基金。

4.2推进统一生态环境监管执法

“十四五”时期，统一生态环境监管执法需要强化落地，强化统一实施、强化能力建设，进一步提升生态环境监管效果、效率和效能。一是强化区域流域海域监管，加强自然保护地监管。抓好入河排污口设置审查监督、排海污染物总量控制和陆源污染物排海监督，强化对围填海、海洋油气勘探开发、海洋倾废、海洋工程建设项目生态环境影响的监督管理。建立常态化自然保护地监督检查机制，完善地方自然保护地生态环境监管体系。二是推进实现统一生态环境保护执法。整合不同领域、不同部门的监管力量，构建环境保护综合执法体制，整合组建生态环境保护综合执法队伍，完善跨区域、流域、海域的环境监管机制建设，尤其是强化区域生态环境执法协同力度。三是强化基层生态环境执法能力建设。建立健全城市综合执法部门与环境执法部门间信息共享、证据共享机制和联动机制，形成执法合力。充分运用科技手段，提高环境监管执法精准度，推广非现场监管执法模式，探索“智慧执法”新模式。四是构建智能生态环境监测网络体系。综合应用无人机、卫星遥感、航空遥感、全球定位系统等各种监测手段，构建一套动态、立体、全方位、多层次、全覆盖的智能环境监测网络体系。创新“互联网+监管”应用模式，构建环境监管大数据平台。健全监测数据质量控制与科学统计制度。建立高效科学的生态环境监测数据采集机制和能力。

4.3强化生态环境政策执行能力

生态环境政策执行一直是生态决策政策链的短板，这是“十四五”时期生态环境政策改革需要着力突破的政策关节。一是建立生态环境政策评估机制。探索重大环境政策第三方机制，建立政策评估的专家技术能力，研究生态环境政策评估结果反馈机制与重大政策适时修订机制，及时发现问题并提出改进措施。探索多元评估主体有序参与机制，开展第三方专业评估，提高生态环境决策科学化和民主化。二是是建立生态环境保护重大政策评估技术体系。研究基于费用—效益等分析方法的生态环境政策评估技术，建立重大政策制定和实施的费用效益及经济社会影响评估技术指南。

4.4夯实科技创新支撑与保障

政策的执行需要科技保障，通过科技创新提升生态环境政策实施效能是“十四五”政策工作的重点内容。“十四五”时期，生态环境政策制定和实施需要充分利用好科技方法和手段，提升政策制定的科学水平，政策执行的成效和效率。一是加强生态环境保护科学决策与实施能力。对生态环境政策制定的关键领域和技术问题进行系统研究，推进生态环境政策制定新技术和新方法研究，构建科学制定生态环境政策的技术体系。二是促进和鼓励物联网、大数据、云计算、人工智能、卫星遥感等高科技技术手段在政策制定领域的创新推广应用。三是强化科技创新的资金保障。按照事权与支出责任相适应的原则，各级财政对生态环境政策制定实施予以合理保障。深化科技计划管理改革，整合优化资源，支持政策制定重点领域科技研发和示范应用，促进生态环境政策制定技术创新。

5 “十四五”生态环境政策改革创新路径

本研究系统分析了生态环境政策实施现状、改革基础与“十四五”时期改革需求，提出了“十四五”生态环境政策改革创新路径（见表1）。“十四五”时期主要针对绿色发展四大结构调整、生态环境空间管控、生态环境质量目标管理、生态环境市场经济政策、生态环境治理体系、全球环境治理六大环境政策领域进行改革路径创新，建立三档次、四类别、两阶段政策改革逻辑框架。其中，政策执行水平分为良好、一般与较差三个档次，政策调整类型分为新立、修改、保持、废除四个类别，政策路径分为2021—2023年、2024—2025年两个阶段。总体上，“十三五”时期工业行业超低排放补贴、清洁取暖补贴、绿色税费价格、生态环境治理、环境全球治理等多数政策执行水平良好，“十四五”时期加强政策的稳定性和连续性，完善并有序推进政策实施。差别电价水价双调控、轻型车超低排放、岸电使用补贴等政策执行水平一般，需要进一步完善与重点提升。