刘炳江：开展挥发性有机物治理攻坚 着力补齐大气污染治理短板

摘 要

挥发性有机物（VOCs）是形成臭氧（O3）和细颗粒物（PM2.5）的重要前体物，当前我国O3污染问题日益凸显，实施VOCs治理攻坚能有效改善大气环境质量，补齐大气污染治理短板，具有显著的环境效益、经济效益和社会效益。目前，我国VOCs治理在政府监管层面上仍存在重视程度不足、监管力度不足、监管能力不足的问题，在企业治理层面则表现出无组织排放问题突出、综合治理效率低下、园区和集群综合治理水平良莠不齐、监测监控不到位的问题。根据《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》，要坚持“三个治污”“五个精准”，在全流程、全环节实施VOCs治理攻坚，在帮扶、监管、监测、考核等方面提供保障，为打赢蓝天保卫战保驾护航。

■文/刘炳江 生态环境部大气环境司司长

为确保完成“十三五”环境空气质量改善目标任务，保障人民群众身体健康，生态环境部在充分调研的基础上制定了《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》（以下简称《方案》），于2020年6月印发实施，在全国开展夏季（6—9月）挥发性有机物（VOCs）治理攻坚行动。本文阐述了VOCs治理攻坚的环境效益、经济效益和社会效益，总结了目前我国VOCs治理存在的短板，最后结合《方案》的要求解读了下一步在全流程、全环节加强VOCs治理攻坚的工作思路、重点任务和保障措施。

实施VOCs治理攻坚“一石多鸟”

近年来，蓝天保卫战取得积极进展，环境空气质量持续改善，2019年细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市平均浓度为40微克/米3，与2015年相比下降23%。但臭氧（O3）污染问题日益凸显，2019年，全国337个地级及以上城市O3年均浓度为148微克/米3，与2015年相比上升21%；以O3为首要污染物的超标天数占总超标天数的42%，仅次于PM2.5（占45%）。因此，在持续推进PM2.5污染治理的同时，要加大O3污染治理力度，遏制O3浓度快速上升的势头。VOCs是形成O3和PM2.5的重要前体物，实施VOCs治理攻坚能有效改善大气环境质量，补齐大气污染治理短板，增加企业效益，减少安全隐患，保护人体健康，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢，可以说是“一石多鸟”。

一是对改善环境空气质量作用明显。研究表明，VOCs是现阶段重点区域O3生成的主控因子，京津冀及周边地区、长三角、珠三角、苏皖鲁豫交界地区等区域的大中城市基本处于O3生成的VOCs控制区。VOCs对PM2.5的贡献日益突出，源解析结果表明，一些城市秋冬季PM2.5组成中虽然硫酸盐、硝酸盐占比有所下降，但二次有机气溶胶（SOA）占比提高，SOA正是由一些活性较强的VOCs生成。虽然VOCs治理起步晚，基础较为薄弱，但是从另一个角度来说，VOCs的减排空间相比其他污染物要大得多。加大VOCs治理力度，能形成可观的减排量，对改善空气质量“事半功倍”。

二是经济效益和社会效益明显。VOCs主要存在于企业原辅材料、产品中，长期以来，由于粗放的生产、生活方式，大量VOCs从物料中挥发出来，既浪费了资源，又造成了污染，如有的汽油储罐泄漏严重，据推算每年挥发近百吨汽油，造成直接经济损失数十万元。实施VOCs治理，既能推动减少原辅材料消耗，增加产量，实现减污降耗增效，为企业增加经济效益，也能倒逼生产、生活方式的改变。此外，大部分VOCs物质易燃易爆，部分属于有毒有害物质，还有一部分属于恶臭物质，群众举报投诉较多。在实施VOCs排放治理的同时，也能有效减少企业安全隐患，解决群众身边的突出环境问题，保障人民身体健康。

VOCs治理能力薄弱、问题突出

近年来，我国越来越重视VOCs污染问题，VOCs治理力度不断加强，管理体系逐步完善。2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》首次将VOCs纳入监管范围，使得VOCs排放控制有法可依。2017年以来，生态环境部先后印发《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》《重点行业挥发性有机物综合治理方案》等文件，细化了“十三五”VOCs污染防治的主要任务和保障措施，明确了VOCs治理思路和重点行业治理技术；陆续出台《挥发性有机物无组织排放控制标准》以及制药、涂料、油墨及胶粘剂等行业排放标准，进一步完善了VOCs排放标准体系。各地纷纷印发治理方案，出台地方标准，不断加大VOCs治理力度，取得了一定进展。

为深入了解各地VOCs治理现状，2020年5月，生态环境部组织对20个城市120个县（市、区）开展了全面深入的实地调研，共现场调研48个园区、45个集群、650家企业。从调研和前期掌握的情况来看，我国VOCs治理工作虽然取得了一些进展，但治理能力依然薄弱，VOCs污染尚未得到有效控制，是当前大气污染治理的突出短板。

政府层面

一是重视认识不足。部分地区对当前VOCs污染治理的重要性认识不充分、不到位，工作积极性、主动性不足，相关工作部署、推进和实施进度缓慢，对上级单位VOCs治理政策文件简单转发了事，没有真正落实。

二是指导帮扶不足。部分地区对已颁布的VOCs治理相关标准、政策宣贯力度不够，对企业缺乏政策引导和业务指导，导致多数企业尤其是中小企业对应执行的标准政策不清楚，对标准实施准备不足。

三是能力不足。基层环境执法人员对VOCs管控的相关法律、法规、政策、标准等学习和掌握程度不够，对企业涉VOCs排放重点环节和管控要求不了解、不清楚。基层执法队伍缺乏PID、FID等现场快速检测设备和走航监测、网格化监测等技术手段，缺少专业技术人员和有效的科技支撑。

企业层面

一是无组织排放问题突出。《挥发性有机物无组织排放控制标准》发布已有一年多的时间，已于2020年7月1日起全面实施，但目前量大面广的企业尚未采取有效管控措施，含VOCs物料敞开式、粗放式地存储、转运、生产等现象仍然比较普遍；含VOCs物料处置环节管控不到位，大量VOCs废料（液、渣）、废包装容器没有得到及时妥善处置；部分石化、化工企业泄漏检测与修复（LDAR）落实不到位，泄漏排放量大；部分企业检维修以及清洗、放空、吹扫等环节非正常工况排放问题突出。

二是综合治理效率低下。我国VOCs治理市场行业准入门槛低，低价竞争现象频现，严重扰乱了市场秩序，加之监管能力不足等，治污设施建设质量良莠不齐，应付治理、无效治理等乱象丛生。废气收集率普遍偏低，大量废气局部收集装置形同虚设。一些地区低温等离子、光催化、光氧化等低效技术应用达80%以上，去除效率低下。一些企业末端治理采用吸附、吸收工艺，长期不更换吸附材料和吸收剂；采用燃烧、冷凝治理技术，运行温度等达不到设计要求，实际效果大打折扣；甚至还有一些企业治理设施建而不用。

三是园区和集群综合治理水平良莠不齐。涉VOCs排放的行业多、分布广，一些行业以中小企业为主，比较容易形成企业集群。调研中发现，一些企业集群和中小工业园区，对VOCs没有任何集中治理和统一管理措施，实际上只是同类企业的聚集地和集中排污地，集群、园区内企业VOCs治理水平普遍较低，治理设施简易低效，现场管理粗放，无组织排放管控不到位，车间“跑、冒、滴、漏”，异味刺鼻。

四是监测监控不到位。我国VOCs监测工作尚处于起步阶段，企业自行监测质量普遍不高，点位设置不合理、采样方式不规范、监测时段代表性不强等问题突出。对第三方检测市场的监管力度不足，一些企业为保障自身“达标”排放，甚至联合第三方检测公司集体造假。部分重点企业未按照要求安装、运行和维护在线监测设备，数据质控不到位，在线监测数据质量差。涉VOCs排放工业园区和企业集群缺乏有效的监测溯源与预警措施，缺乏现场快速检测等有效手段，走航监测、网格化监测等应用不足。

加强VOCs治理应坚持“三个治污”

《方案》以习近平生态文明思想为指导，统筹疫情防控、经济社会平稳健康发展和打赢蓝天保卫战重点任务，扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务，坚持“三个治污”“五个精准”，全面加强VOCs综合治理，推进产业转型升级和经济高质量发展。

坚持精准治污。实现问题精准、时间精准、区位精准、对象精准、措施精准。在问题上，聚焦当前VOCs治理中存在的源头替代不足、无组织排放严重、治理设施简易低效、监测监控不到位等突出短板；在时间上，聚焦O3污染高发的夏秋季，以O3超标天数占全年70%左右的6—9月为重点管控时段；在区位上，聚焦京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原、苏皖鲁豫交界地区，城市数占全国地级及以上城市总数的28%，O3超标天数占全国总超标天数的70%；在对象上，聚焦VOCs排放的重点企业、重点园区和企业集群；在措施上，突出源头减排和过程管理，有组织和无组织排放控制并重，对源头、过程、末端全流程、全链条、全环节分别提出管控措施，实现精准治理。

坚持科学治污。从O3形成的机理入手，充分运用走航监测、手工采样监测以及VOCs溯源分析等手段，结合VOCs排放清单、成分谱以及O3生成潜势等，确定重点控制的VOCs物质以及物种名录、行业名录、排放环节。在物种上，聚焦烯烃、芳香烃、醛类等大气光化学反应活性强的物质；在行业上，聚焦VOCs活性物质排放量大的石化、化工、工业涂装、包装印刷等行业以及油品储运销。在排放环节上聚焦VOCs物料储存、转移和输送、生产工艺过程、设备与管线组件泄漏以及敞开液面逸散。

坚持依法治污。根据法律、法规以及排放标准、产品质量标准等，严格依法监管、依法治理，不涉及关停、停产、错峰生产、应急管控等强制性措施，严格落实监督执法“双随机、一公开”，不搞“全覆盖”“一刀切”，最大限度减轻对企业正常生产的干扰。坚持帮扶与执法相结合，开展“送政策、送技术、送服务”等活动，向企业宣传VOCs治理相关法律法规、政策标准，引导企业自觉守法，树立减排VOCs就是增效的理念，帮扶指导企业加快实施达标排放改造。

全流程、全环节实施VOCs治理攻坚

《方案》针对当前VOCs治理中存在的问题，从源头、过程、末端全流程、全环节提出了VOCs治理攻坚任务。

一是大力推进源头替代，有效减少VOCs产生。有机溶剂等含VOCs原辅材料的使用是人为VOCs排放的主要来源，实施源头治理是最有效的手段之一，但我国低VOCs含量原辅材料源头替代比例明显低于欧美等发达国家和地区的水平。近年来，各地越来越重视源头减排，一些地方和行业开展了大量的工作，积累了很好的经验。如浙江省湖州市印发《关于助力我市高质量绿色发展支持引导使用低挥发性有机物含量原料的十条意见》支持企业开展源头替代，培育了一批源头控制示范样板企业。集装箱行业协会以行业自律公约方式，“共同承诺、共同行动”，在全国分区限时，统一推行新型水性涂料，目前替代比例已经超过70%。根据一些企业反馈的情况来看，实施源头替代后，虽然原辅材料成本有所增加，但环保治理成本和运营成本明显下降，实现了环保和经济双赢。目前，油墨、涂料、胶粘剂、清洗剂等产品VOCs含量限值标准已出台，将陆续实施，生态环境部也出台了一系列支持鼓励VOCs源头替代的政策。为此，《方案》中提出，严格落实国家和地方产品VOCs含量限值标准，大力推进低（无）VOCs含量原辅材料替代，从源头减少VOCs产生。

二是全面落实标准要求，强化无组织排放控制。无组织排放是指大气污染物不经过排气筒的无规则排放。由于VOCs具有挥发性，凡是使用含有VOCs物质的储存、运送、混合、搅拌、清洗、涂装、干燥及其他处理工序，均可能造成VOCs的排放。我国工业VOCs排放中无组织排放占60%以上，石化等行业占70%以上。《挥发性有机物无组织排放控制标准》已于2020年7月1日起全面实施，但目前量大面广的企业未采取有效管控措施。为此，《方案》要求，各地督促指导企业对照标准要求开展无组织排放环节排查整治，对达不到要求的企业要加快整改。企业在无组织排放排查整治过程中，在保证安全的前提下，加强含VOCs物料的全方位、全链条密闭管理。

有两个无组织排放环节是以往治理工作中比较容易忽略的，在《方案》中也明确了治理要求。对于处置环节，应将盛装过VOCs物料的包装容器、含VOCs废料（渣、液）、废吸附剂等通过加盖、封装等方式密闭，妥善存放，不得随意丢弃，并进行集中清运，交有资质的单位处置；处置单位在贮存、清洗、破碎等环节应按要求对VOCs无组织排放废气进行收集、处理。对于停检修等非正常工况，引导石化、化工等行业企业合理安排停检修计划，在确保安全的前提下，尽可能不在7—9月安排全厂开停车、装置整体停工检修和储罐清洗作业等；确实不能调整的，要加强启停机期间以及清洗、退料、吹扫、放空、晾干等环节VOCs排放管控，确保满足标准要求。

三是聚焦治污设施“三率”，提升综合治理效率。VOCs治理“三率”是指VOCs废气收集率、治理设施同步运行率和治理设施去除率，这“三率”共同决定了VOCs综合治理效率。近年来，各地加大力度实施VOCs治理，很多高端、先进的治理工艺设备在石化、化工和汽车等行业得到了运用，也涌现了一批治理水平高、管理精细化的企业。但从调研情况来看，中小企业问题较多，“三率”普遍偏低。为此，《方案》提出，各地组织企业对现有VOCs治污设施“三率”开展“体检”，重点关注单一采用光氧化、光催化、低温等离子、一次性活性炭吸附、喷淋吸收等工艺的治理设施。对达不到要求的VOCs收集、治理设施进行更换或升级改造，确保实现达标排放。对于废气收集率，要求“应收尽收”，将无组织排放转变为有组织排放进行控制，推动取消废气旁路；对于治理设施运行率，要求与生产设备“同启同停”；对于治理设施去除率，要求做到“适宜高效”。除恶臭异味治理外，一般不采用低温等离子、光催化、光氧化等技术。

四是深化园区和集群整治，促进产业绿色发展。涉VOCs排放的行业多、分布广，一些行业，如化工、家具、胶合板、印刷、制鞋、汽修等，以中小企业为主，相关工业园区比较多，也容易形成企业集群。近年来，我国在园区和集群综合治理中积累了一些经验，各地也有一些好的做法可供借鉴，如廊坊文安人造板集群综合整治、沧州泊头铸造集群整治、徐州家具集群建设集中喷涂中心等。但从调研情况来看，还存在很多治理水平低、污染严重的园区和集群，亟须实施综合治理。《方案》要求，各地开展园区和集群排查整治，对存在突出问题的工业园区、企业集群制定整改方案，做到措施精准、时限明确、责任到人。工业园区要加强资源共享，实施集中治理和统一管理，开展园区监测评估，建立环境信息共享平台。各企业集群要统一整治标准，统一整改时限，标杆建设一批、改造提升一批、优化整合一批、淘汰退出一批。鼓励各地推进工业园区和企业集群建设涉VOCs“绿岛”项目，统筹规划建设一批集中涂装中心、活性炭集中处理中心、溶剂回收中心等，实现VOCs集中高效处理。

五是强化油品储运销监管，实现减污降耗增效。根据第二次全国污染源普查数据，全国仅油品存储和销售环节VOCs排放量就高达50万吨左右，其中光化学活性强的芳香烃和烯烃占比可达35%～50%。研究结果表明，储油库周边VOCs浓度明显比空气质量监测站高，一些城市油品挥发造成的VOCs排放量可占到VOCs来源的10%～20%。对于油品储运销环节，挥发排放的都是产品，每排放一吨VOCs，实际上就造成了数千元的经济损失。加强油品储运销环节的VOCs治理，是典型的减污降耗增效措施。为此，《方案》把油品储运销明确为攻坚的重点领域，指导督促各地全面加大油品储运销VOCs排放治理和监管力度，要求各地加大汽油、石脑油、煤油以及原油等油品储运销全过程的VOCs排放控制，在保障安全的前提下，重点推进储油库、油罐车、加油站油气回收治理，加大油气排放监管力度，并要求企业建立日查、自检、年检和维保制度。

《方案》中还有几项2020年夏季重点推进的特色工作。

一是加大石化等行业储罐VOCs治理力度。储罐是石化、化工等行业重要的VOCs无组织排放源。从排查情况来看，VOCs物料储罐量大面广，部分存在泄漏、破损问题，VOCs排放量大。仅山东省石化、煤化工等行业就有VOCs储罐1.3万个，容积超过6000万米3。《方案》要求，存储VOCs物料的储罐都要严格按照有关规定采取有效控制措施，罐体应保持完好，不应有孔隙；附件开口（孔）除采样、计量（例行检查、维护）外应密闭，定期检查呼吸阀的泄漏情况，发现泄漏后及时修复。

二是推动取消废气旁路。目前，大量涉VOCs排放企业都设置了废气旁路，有的是出于安全生产原因保留的应急排放口，但更多的是没有任何必要保留的备用烟道、排气筒等。有的企业甚至一个车间有十几个排气筒，只有一个通向治理设施并安装了监控设施，其他都是直通环境没有任何监控，平时所有口全部敞开，大量的VOCs废气通过这些旁路绕过了处理设施直排大气，也绕过了环保监管。因此，《方案》提出要推动取消废气排放系统旁路，因安全生产等原因必须保留的，要把保留旁路清单报当地生态环境部门，旁路在非紧急情况下必须保持关闭，并通过铅封、安装自动监控设施、安装流量计等方式加强监管，开启后应及时向当地生态环境部门报告，做好台账记录。

三是加强对一次性活性炭吸附技术的管理。一次性活性炭吸附技术适用于小风量、低浓度有机废气，在中小企业中运用比较普遍。但活性炭质量低劣、长期不更换，废活性炭没有妥善处置等问题突出，导致很多吸附装置达不到应有效果，有的甚至是形同虚设。《方案》中明确，采用活性炭吸附技术的，应满足相关质量要求，并按设计要求足量添加、及时更换；各地要督促行政区域内采用一次性活性炭吸附技术的企业按期更换活性炭，对于长期未进行更换的，于2020年7月底前全部更换一次，并将废旧活性炭交给有资质的单位处理处置，记录更换时间和使用量。

四是提倡错时夜间卸油、加油，减少蒸发排放。汽油加油、卸油等环节的蒸发排放是油品储运销重要的排放环节。夏季温度高、辐射强，特别是中午时段，油品更易挥发，挥发的VOCs的O3生成潜势大。各地油品装卸、运输与加油活动在中午高温时段较为频繁，《方案》提出，鼓励各地采取措施引导车主避开中午高温时段加油，引导油库和加油站夜间装、卸油，有效减少VOCs蒸发排放。目前，山东、河南、河北、山西、广东、天津等省（市）已经陆续出台夜间错时加油优惠政策。山东省生态环境厅、共青团、妇联、工商联、机关服务局还联合发布倡议书，倡导夜间加油，宣传引导群众通过夜间加油，以实际行动践行绿色低碳的生活方式，携手助力打赢蓝天保卫战。山东省相关城市在出台政策后第一周，夜间加油量增加了15%左右；河南省在实施后夜间加油量、加油次数都增加了20%以上。实施后各地PM2.5浓度、O3浓度均得到不同程度的改善，夜间加油措施正是主要原因之一。

推动VOCs治理攻坚任务取得实效

为保障VOCs治理攻坚各项任务措施落实到位、取得实效，《方案》从帮扶、监管、监测、考核等方面提出了保障措施。

加强帮扶指导

指导地方整合执法、监测、行业专家等力量组建专门队伍，开展“送政策、送技术、送服务”活动。向企业宣传VOCs治理相关法律法规、政策标准、治理技术等，引导企业自觉守法，树立减排VOCs就是增效的理念；帮扶指导企业加快实施达标排放改造，对于整改进度滞后的企业，定期通过现场指导、电话、微信、短信等方式进行提醒，确保达到标准要求。生态环境部组织开展“有温度”的监督帮扶。结合强化监督定点帮扶工作，组织专家团队深入各地，查找问题、把脉会诊，针对共性问题、突出问题等提出工作建议，指导地方优化VOCs治理方案。生态环境部还配套编制了VOCs治理实用手册，帮助指导企业开展VOCs治理，同时也方便从事VOCs污染防治管理的工作人员学习使用和提高业务能力帮扶指导企业实施达标排放改造。手册电子版已在生态环境部官网公开免费提供给公众。

依法实施监管

要求各地按照“双随机、一公开”模式，开展执法行动，对不能稳定达标排放、不满足无组织控制要求的企业，依法依规予以处罚。在执法过程中，要按照《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》要求，规范行政处罚自由裁量权的适用和监督，做到合理合法、公平公正。重点查处违法情节及后果严重、屡查屡犯的企业，对典型案例公开曝光。生态环境部也将组织开展夏季O3污染防治强化监督帮扶，在帮扶指导企业治理的同时，紧盯工业园区、企业集群和重点管控企业，全面监督VOCs无组织和有组织达标排放情况，对发现的问题实行“拉条挂账”式跟踪管理，督促地方建立问题台账，制定整改方案，督促整改到位。

强化监测监控

加快完善环境空气VOCs监测网，加强大气VOCs组分观测，完善光化学监测网建设，提高数据质量，建立数据共享机制。组织重点区域省（区、市）对重点工业园区和企业集群开展走航监测，排查突出问题，评估整治效果。加强污染源VOCs监测监控，组织重点城市开展排查，对达不到《固定污染源废气中非甲烷总烃排放连续监测技术指南（试行）》规范要求的要求其及时整改。其他地区加快VOCs重点排污单位自动监控设施建设，并与当地生态环境部门联网。加强对企业自行监测及第三方检测机构的监督管理，提高企业自行监测数据质量，公开一批监测数据质量差甚至篡改、伪造监测数据的机构和人员名单。

实施考核督察

生态环境部每月对重点区域、苏皖鲁豫交界地区和其他O3污染防治任务重的地区城市空气质量改善情况进行通报，对空气质量改善滞后或重点任务进展缓慢的城市进行预警。综合运用强化监督定点帮扶等监管机制，压实工作责任，对2020年优良天数比率约束性指标进展缓慢、问题特别严重的地区视情况开展点穴式、机动式专项督察。

（载于《环境保护》2020年第15期）