探讨|建设项目环评“报告表”是否设评价等级？

引言

踏入环评行业近10年，但完整做过的环评不多，更尴尬的是从未做过一个环评报告表，以至于，当有人谈起“报告表”不设评价等级时，无比惊讶，以为自己一直从事的是个“假环评”。2011年涉足环评行业时，接触的HJ 2.1总纲规定环评技术导则适用于环评文件（包括报告书和报告表），想当然地认为报告表也应该有评价等级，从来就没想过，环评报告表原来还有过不设评价等级的时期。

前世今生

为了证明自己从事的不是“假环评”，选择最权威的资料整理——全国环境影响评价工程师职业资格考试系列参考教材《环境影响评价相关法律法规》，以此证明自己确实不是剪刀粘贴手。但由于对历史了解有限，本次探讨的深度或许仍不够深刻，仅以此材料提供的文件信息作为索引，抛砖引玉，希望能够引来更广泛的讨论。

• “报告表”首次现身

1986年，国家计委、国家经委、国务院环境保护委员会联合颁布的《建设项目环境保护管理办法》中，对建设项目环境影响评价的范围、内容、审批和环境影响报告书（表）的编制格式作出了规定。此前，1981年国家计委、经委、建委、国务院环境保护领导小组颁布的《基本建设项目环境保护管理办法》中仅涉及“报告书”，未提及“报告表”。据此推测，环评报告表首次现身应于1986年《建设项目环境保护管理办法》，即报告书、报告表的区分标志着环评分类管理的思想初步形成。

1986年《建设项目环境保护管理办法》节选示意

• “报告表”不设等级

对于环评而言，有几个关键带3的年份，如1973年第一次全国环境保护会议、1993年第一批技术导则颁布、2003年《环评法》颁布，报告表“不设等级”就与1993年关系密切。这一年，出台了HJ 2.1、HJ 2.2和HJ 2.3三个技术导则，拉开了环评从一事一议的“研究”性质向“规范化”“程序化”转化的序幕。

HJ 2.1总纲指出，建设项目需要对不同要素进行评价，包括大气、地面水、地下水、噪声、土壤和生态、人群健康况状、文物与“珍贵”景观以及日照、热、放射性、电磁波、振动等，可见当时的设计非常饱满，即便到2023年，历经30年的技术体系建设，也完不成当时的目标。但是，对于这么多要素类型的评价，该版总纲做了很好的处理。一是设置了低于三级的类别，二是等级可以根据实际情况调整。

“报告表不设等级”就诞生于这个“低于三级”，且是所有要素都低于三级不做报告书，只需要填报告表，原文见下：

93版总纲对关于报告表的相关表述

这段文字，虽未直说“报告表”不设等级，但隐含的这层意思相对明显，成为后来环评报告表不设等级最初由来。

• “报告表”应有等级

93年总纲颁布以后，一方面是要素导则较少，只有地面水和大气两项，另一方面是两个要素等级都低于三级的建设项目填报告表，且等级判定在相配套的HJ 2.2和HJ 2.3中予以了相应，如HJ 2.3中，评价等级判定均存在一个下开口，小于该限值以下的均属于小于三级，在1986年报告表格式的协作下，无等级内容填写顺畅，无任何争议。

1998年，国家环保总局成立，国家对环境保护的要求进一步提升，环评分类管理的要求也逐步明确。国务院253号颁布《建设项目环境保护管理条例》，强化了分类管理思想，1999年4月，《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》公布，从此“报告表”不在由总纲判定的均无等级来确定，而是人为在管理上确定了需要编制报告表的行业类别。然而，这一人为操作，就打破了93版总纲中隐含的“报告表不设等级”的框架。为了保证管理体系的完整性，1999年环发178号文公布的《建设项目环境影响报告表》(试行)提出了“专项评价”的要求，即开始默认“报告表有评价等级”，限于报告表格式中无等级，在实际管理中，仍延续“报告表无等级”的事实。

1999版《建设项目环境影响报告表》(试行)备注

如此，对于报告表的处理分化为两个方向，一是因为格式中“等级”无处安放，沿用“报告表无等级”思路，只要有等级就设立“专项”；二是改变报告表格式来安放评价等级，报告表与报告书基本无异。

• “报告表”按导则执行

前人栽树后人乘凉，前人种杏后人吃果，果子不熟，酸掉大牙。往往越是精彩的剧情，前期的铺垫都是不经意的小插曲，99版报告表若直接明确报告表何种情况下需要做“专项”，就不会有后面诸多故事。但是，一句“不能说明项目产生的污染及对环境造成的影响”放在大鸣大放的年代，也就在彼此商量中甚至常识中化解了，但放在各种责任不断叠加的年代里，各种解读都有可能，从严解释自然不可避免。更可况2011年和2016年的总纲，进一步明确，报告表应该按照导则执行，相对有所区别的是，2016年的总纲考虑到报告表的特殊性，规定报告表按照规定格式执行，明确了“专题”，但也未能解决何种情况需专题的判定条件。

2011版总纲报告书（表）评价等级要求

2016版总纲报告表编制要求

但是，总的来说，报告表按照导则执行是可以肯定，即所谓“导则不适用于报告表”的解读，可以认为是一种误解或者是曲解。

落笔到此，还算欣慰，原来并不是个“假环评”，但确是个不读史、不懂史、不尊史的现世环评。

几点探讨

• 根据文件初步梳理，可以得出以下几点认识：

一是报告表在1993年至1999年间无评价等级，是奠定当前报告表格式的基础，报告表由技术导则评定各要素均低于三级来确定，而不是通过管理文件人为划定；

二是2011年以后，环评技术导则覆盖报告表，更确切的说，99年《名录》颁布以后，技术导则就对报告表具有直接的指导作用；

三是报告表无等级的思想即便在1999年就被打破，但21年过去了，至今仍深深地影响着两代环评人，不知是对当年的怀念，还是现状的麻木，那个“惯性”看来深得人心；

四是环评技术导则无低于三级的要求与报告表格式无评价等级的填写内容，两者衔接不及时，加之上述惯性思维，导致环评管理在涉及报告表时存在不畅；

五是《名录》实际上在这件事情上起到了分水岭的作用，但未能够有效指导或引导其他相关配套的管理或技术体系充分完善。

• 解铃还须系铃人，报告表是否应设等级，值得探讨。基于上述梳理过程的几点建议：

一是《名录》是直接引起管理和技术分流的关键，若走极端废止，环评文件选择回到由技术等级评定确定，环评报告表可直接回到“无等级”的情况下。但需注意，当前条件变了，要素和专题导则由原来2个变成了7个，满足“均低于三级”的条件更加苛刻，不易实现，管理上、操作上也更加复杂。而且，按此操作，技术导则需要从总纲到各要素、专题全改一遍，让出个低于三级的要求。

二是保留《名录》分类管理的思路，简化各种程序，那么需要调整的是报告表格式或各项导则，采用调整幅度最小、执行效率最快的做法就是在报告表格式中明确“何时需要做专题”，可选择两种路径实现：（1）增加等级内容，不用强调是否要专题，只需要明确简化什么内容，但存在形式上与报告书无异的缺陷，易在严格管理下无法达到预期效果；（2）直接明确等级为一级或二级及以上的需要专题，其他都不用做专题，但有等级的内容仍需要明确简化到什么程度，也在格式中规定。从可操作性来看，第二种处理方式简单粗暴，但执行效果最好。

三是若按照第二种模式处置，关键点在于各个要素需要明确简化到什么程度，即各个要素导则可能面临在报告表格式层面被肢解，一些内容直接失去指导意义。

题外话

针对于环评本身，也有几点题外话，抛出以供思考。

一是环境影响评价是在对纷繁复杂的环境要素动态变化中，寻找一个相对频率较高的环境状况（现状调查和监测是手段），并基于对某些行业的普遍认识（工程分析）来预判未来的影响，从而提出可行的措施（有很多情况是没有技术规范的）。那么，如果在条件简单或稳定、行业已成共识甚至措施发展到一定极限、环保措施技术规范完善的情况下，这部分内容还要不要评价呢？若不用，环评除了规范不完善、或规范短期难以完善、行业短期难以达成共识、环境要素条件复杂难以说清的那几个大家最头疼的要素评价，还剩什么？

二是环评无论强化哪一端，审批、事中事后、后评估、执法，无外乎就是想让措施落地、且措施有效，至于有效的措施是否运行，环评真的管不到。那么，让措施落地且证明有效的最好办法不是“三同时”么，更加接近于工程监理和工程验收的角色，也就是说，环评如果走环保工程化的思路，措施落实最容易实现。但环保工程化需要大量“定”的东西，当前环评是影响评价，以预测来判定，但预测存在源强、要素条件、边界参数、人为误差等一些列不确定性，又如何能够“定”，而是始终处在“变”的状态之中，用“定”的思路要求“变”的环评，此路注定难走。环评要想措施落地，一方面要尽快固定化部分“变”的条件，比如基础措施固定化，类似于填埋场行业标准、污染物综合排放标准，大多数都统一了，能变得是特例；另一方面要转变影响预测的思路，丰富通用化的场景，以要素的环境条件加行业特点形成总结的措施库，逐步推进规范建立。

三是没有排放标准、措施技术规范体系不健全（难健全）的复杂情况，始终还得需要靠评价实现“一事一议”的论证。即便是将来技术规范体系得到一定程度的完善，环境要素的复杂性和多变性仍需要环评长期存在。当前的关键期里，重点需要解决哪些要素的通用情况下，可以简化环评要求，还没有建立相关体系的要素，哪些技术规范需要尽快出台，最终各个要素强化到哪种条件，无从简化的，再进一步完善评价技术导则。

四是通过《名录》来实现对环境影响评价的简化，见效快、操作简便，但副作用也不会少，同样的一个项目不会因为你是书就大、是表就小，但管理要求的普遍思路是书大于表，将来留下的隐患靠什么来解决，“三个不动摇”如何有效保障，值得三思。