关于“十四五”农村生活污水治理的思考

自2008年以来，中央财政设立农村环境综合整治专项资金，支持开展农村生活污水治理在内的环境综合整治，本文对截至2018年底各地农村环境综合整治项目中农村生活污水治理设施建设情况进行专项统计分析，以期为“十四五”农村生活污水治理工作提供参考。

一、农村生活污水治理工作成效

2008—2018年全国农村环境综合整治工作累计投入1200多亿元。其中，中央专项资金安排近500亿元，带动地方政府和其他资金近800亿元，完成16万个建制村环境整治，其中，依托农村环境综合整治开展的农村生活污水治理项目累计建设污水管网近160万千米，建成农村生活污水处理设施30多万套，处理能力达近1000万吨/天。我国农村生活污水处理率得到显著提升。

二、农村生活污水治理存在的问题

总体上开展农村生活污水治理的村庄占比及推进情况并不乐观，主要表现为治理比例偏低、治理地域分布不均、治理强度分散、资金筹措力度不够等，因此今后一段时间内农村生活污水治理仍将是农村人居环境改善工作中的短板。

1 绝大多数地区农村生活污水治理任重道远

农村生活污水治理项目占比偏低。2008年至“十一五”末，通过农村环境综合整治项目仅有2936个行政村开展农村生活污水治理，到“十二五”末，这一数量达到27901个。截至2018年底，依托农村环境综合整治项目实施农村生活污水治理的行政村数量达57974个。自开展农村综合整治以来，“十一五”期间平均治理村庄数为779个/年，“十二五”期间达到了4993个/年，“十三五”期间平均治理村庄数更是高达6015个/年；“十二五”和“十三五”期间的年度治理数增幅显著，分别达到4.5%和5.5%。总体上农村生活污水得到治理的村庄数量大幅增加，治理速度不断加快，但在全国55万个行政村中，截至2018年底依托农村环境综合整治开展生活污水治理的比例仅为10.5%。

地区之间差异较大。截至2018年底，西藏、黑龙江等通过农村环境综合整治实施的农村生活污水治理的行政村数量（占各自省总行政村数的比例）很低，分别为2个（0.04%）、49个（0.6%）；湖南、江苏等通过农村环境综合整治实施的农村生活污水治理的行政村数量（占各自省总行政村数的比例）较高，分别为11903个（49.8%）和4615个（31.9%）。全国累计有18个省（区、市）依托农村环境综合整治开展生活污水治理的行政村占全省总行政村数的比例低于10%。

由此可见，虽然从国家层面推动实施农村生活污水治理已经跨越三个“五年”，但总体上我国农村生活污水治理比例仍然很低，绝大多数地区农村生活污水治理工作任重道远，且区域间自然环境和社会经济状况差异较大，特别是在治理需求、执政意愿和生活习惯等方面各不相同，更增大了治理和管理的难度。

2 部分地区农村生活污水治理推进方式有待改进

2008—2010年全国各县（区）依托农村环境综合整治实施的农村生活污水治理项目总量不多。此阶段各地多以摸索经验为主，故各省项目比较分散，治理推进方式以“撒胡椒面”为主。

自2010年起，国家先后分三批遴选出21个省和2个计划单列市，开展农村环境连片整治试点示范，中央财政连续三年集中投向这些试点示范地区。截至“十二五”末（2015年），在县级层面东中部地区平均布局的局面被打破，四川、重庆、湖北、湖南、江苏、浙江、福建等7省（市）农村生活污水治理呈现局部地区集中连片布局的趋势。

2015年，原环保部发文首次明确农村环境综合整治要“以整县推进为主要方式，彰显集中连片效果”。到2018年底，以上7省（市）的多片区聚焦集中施治趋势显著。山东、河北、安徽、云南、贵州和广西等地也开始呈现连片治理的趋势。这一阶段，长江中下游区域、东部沿海地区农村生活污水治理取得显著成效，区域污水治理设施聚集化程度较高，污水治理设施村庄覆盖率高于全国平均水平。但部分省份依托农村环境综合整治项目实施的农村生活污水治理仍然以“撒胡椒面”方式推进，设施覆盖农户认为污水治理流于形式，设施无法正常运行，感受不到治理带来的变化。

从以上三个阶段看，“撒胡椒面”的施治方式是导致农村生活污水治理设施分散、资金无法有效保障、设施建设质量差、难以实现预期治理成效的重要因素。同时分散效应使基层保障农村生活污水治理设施管护资金的动力不足，“重建轻管”的问题难以规避。

3 制约污水治理成效的技术和资金仍未有效解决

在技术选型方面，约9%的项目就近纳入城镇污水处理厂，39%的项目选择采用生态处理技术，29%的项目采用生物处理技术，23%的采用其他治理技术。其中，生态处理技术投资少、运维简便，在农村应用较广，但即便如此，由于缺乏资金无人有效管护的问题也不少。

在设施运维方面，普遍采用村集体运维、乡镇运维、县区政府运维和第三方运维四种模式，占比分别为34%、34%、6%和26%。经济发展水平相对较高的东部地区，约30%采取第三方运维；中部地区以村集体运维为主的达50%以上，委托第三方运维的仅占15%。

在设施有效运行方面，近30%的省份农村生活污水治理设施正常运行率低于60%；40%的省份设施正常运行率在90%以上。总体设施有效运行呈现南方优于北方，除气候原因外，居民日常用水排水习惯是重要的影响因素。这些不能正常运行的设施，一部分是因为技术选择不合理导致污水收集不足，一部分因为地方财政资金配套不足，无法配建污水收集管网，导致设施闲置。且部分地区均未建立运维管护制度和监测制度，投入运行的污水治理设施治理效果难以准确评估。农村生活污水治理形式主义问题在部分地区突出，基层为争取国家资金而建设、为考核而建设，但在技术上难把控，资金上难配套，管理上不重视，导致治理工作脱离农村实际、偏离农村环境治理的初衷。

三、“十四五”农村生活污水治理工作的对策建议

1 科学匡算投入，分区分类聚焦细化农村生活污水治理资金保障

“十四五”期间，在国家层面应根据各地实际情况，结合长江黄河流域生态保护和高质量发展战略等宏观保护要求，以及城市近郊、远郊及偏远地区不同的乡村功能、发展定位等微观需求，统筹农村生活污水治理设施和管网建设，合理细化不同区域、不同类型村庄农村生活污水治理目标和要求，对开展农村生活污水治理所需要的资金规模进行科学核算。在基层层面，应根据城镇及乡村发展规划等，合理确定区域内农村生活污水治理的优先时序，对所需资金进行科学匡算，据此将其纳入基层财政预算。

2 强化帮扶指导，保障县域农村生活污水治理规划科学有效实施

建议生态环境部加强对各地农村生活污水治理规划编制的帮扶指导，通过专家全方位、系统化帮扶，切实扭转各地在农村生活污水治理项目布局、技术选取等方面的不足，既帮助地方发现并解决问题，又摸清地方农村生活污水治理的进展，解决信息不对称的问题，同时在传帮带过程中实实在在提升基层环境保护队伍能力，保障农村生活污水治理规划能够有效实施，推动农村生活污水实现梯次推进。

3 搭建技术平台，建立政府和企事业单位协作的技术应用推广体系

生态环境部作为农村生活污水治理的责任部门，应在对当前农村生活污水治理中所采用的技术进行分类的基础上，组织相关单位科学系统的分析评估这些技术的特点及空间适宜性，细化各类技术的指标参数，提出一份“自上而下”的技术供给清单。在此过程中，建议将国内相关领域的科研成果、企业成熟的农村生活污水治理技术（设备）或者治理模式也纳入进来，一方面增加单项技术、集成技术或者模式的可选择性，另一方面也调动企业参与农村生活污水治理的积极性。同时，基层管理部门在推进农村生活污水治理的进程中，可基于对不同区域农村污水治理需求，提出一份“自下而上”的技术需求清单。通过技术供给与需求清单的衔接，推出一批服务于不同区域农村生活污水治理需求技术和模式，逐步形成一批具有指导意义的规范或指南。

4 实施有效监管，确保农村生活污水治理成效可持续

针对各级政府对农村生活污水治理设施的运行效果及可持续性不够重视，应加强对农村生活污水治理规划、建设、验收移交和运维等的全过程监管。

针对农村生活污水治理监管缺位问题，建议在政府层面，依托信息数据强化政府主动监管。强制各地启用生态信息化工程建设的农村生活污水治理信息子系统，细化活化系统中项目信息，实现全国农村生活污水治理项目直连直报，以及在线评估、监管和即时反馈机制。在社会层面，通过政府购买服务，全面推进社会化监管。通过第三方参与，建立农村生活污水治理建设和运维评估与监督机制，确保治理成效的可持续性。