熊孟清：生活垃圾治理的理论体系

生活垃圾治理是政府与社会共同处理生活垃圾事务的所有方式方法与行动的总和，具有政府引导、政府与社会互动共治和维护社会正义、公平、秩序和效率3层涵义。治理的效果是政府与社会行为及其相互作用的综合体现。生活垃圾治理是一个涉及政治、法律、社会、经济、技术和生态环境的复杂的社会技术系统，尤其在工业经济时代，生活垃圾具有量大质异和废弃性、资源型、污染性、社会性等特性，生活垃圾治理更加复杂，需要建立健全理论体系加以全面、深入研究。本文试图总结生活垃圾治理的理论体系。

熊孟清

1.生活垃圾治理的内在逻辑

生活垃圾治理是门通过技术将垃圾处理事宜与影响垃圾处理事宜的因素关联起来的社会技术，旨在发动群众，组织群众，依靠群众，增进政府与社会良性互动，实现生活垃圾妥善处理和妥善治理。坚持群众路线是生活垃圾治理的1根主线，妥善处理和妥善治理是生活垃圾治理的2个目标，自治、法治、德治及其融合是生活垃圾治理的3种模式，推行、实施（作业）、体系、互动是生活垃圾治理的4种动力。

1.1一根主线——坚持群众路线

生活垃圾治理必须发动群众、组织群众和依靠群众，因此而必须坚持群众路线，将群众路线自觉、自如、彻底地贯穿到生活垃圾治理全过程。要牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持人民利益高于一切，始终以人民群众利益为出发点和归宿点；要坚持实践—认识—再实践—再认识的认识论和理论联系实际的作风，做到领导与群众相结合，做到指导与学习相结合，做到一般号召与个别指导相结合，从实践中来，到实践中去[1]。

1.2二个目标——妥善处理和妥善治理

生活垃圾治理的根本任务是实现生活垃圾妥善处理和妥善治理，即在兼顾公平与效益前提下的减量化、资源化、无害化、集约化处理，包括工程技术意义下的处理垃圾功能，即源头减量与排放控制、逆向物流、物质利用、能量利用、填埋处置等处理，和社会治理意义下的整体治理功能，即保护资源、环境、生态，增进社会良性互动，提高社区治理和社会治理水平，促进生产生活安全、有序、和谐，实现减量化、资源化、无害化、集约化（节约资金、节约土地、节约人力）和人民满意等目标最优。

1.3三种模式——自治、法治、德治及其融合

生活垃圾治理是一个促进技术、垃圾处理和社区、社会治理的交集最大化的过程，需要形成“自治、法治和德治及其融合”的生活垃圾治理模式，以便统筹大局，兼顾当前与长远利益，兼顾局部与全局利益，兼顾各方群众利益，从群众反映最强烈最突出最紧迫的问题着手，重点突破，切实解决好事关人民群众利益的实际问题，巩固和增大有效参与生活垃圾分类（包括分类投放、分类收集、分类运输和分类处理）的群众队伍，最终形成群众自觉实施生活垃圾分类的新时尚。

1.4四种动力——推行、实施、体系、互动

生活垃圾治理是由推行者、实施者（处理者或治理作业者）和物理体系组织的系统，推行、实施、体系及其互动都是推动生活垃圾治理发展的动力，推行领航，实施实现，体系加力（亦是基础），互动优化，这4种动力效应在政府推动下高效发挥。“政府推动，推行领航，实施实现，体系加力（亦是基础），互动优化”是生活垃圾治理的动力机制或动力逻辑（规律）。

垃圾治理的动力逻辑

“推行”是法律、政策和规划的推行，而非人治意义下的“人”的推行，更不是单单的政府及其主管部门中公务员的推行。实施是生活垃圾实施者的实施，这个实施者既包括传统意义下的生活垃圾处理者，也包括生活垃圾产生者，广义而言，生活垃圾分类投放也是生活垃圾处理作业之一，因此，生活垃圾产生者也是生活垃圾处理者。体系指生活垃圾处理体系和治理体系，既要发挥各种处理方法、治理方法的作用，又要让各种处理方法、治理方法形成统一的处理体系和治理体系，从而发挥出“1+1>2”的叠加效应（这就是体系的动力）。互动指推行、实施和体系之间的互动，当然，也包括内嵌的政府、生活垃圾产生者、处理者之间的互动。

生活垃圾治理的内在逻辑就是坚持群众路线，坚持自治、法治、德治及其融合，用好“政府推动，推行领航，实施实现，体系加力，互动优化”的动力逻辑，实现生活垃圾妥善处理和妥善治理。

2.生活垃圾治理的方法论

生活垃圾治理的方法论回答“怎么做”“怎么做得更好”问题。除坚持群众路线和坚持自治、法治、德治及其融合外，生活垃圾治理还要坚持法治，坚持对立议题的统一和坚持理论指导实践。

2.1坚持法治

生活垃圾治理要发挥《固体废物污染环境防治法》的“主体”主治作用，用法律规定的权力清单（法律授权）、责任清单（法律责任）、负面清单（法律禁止）来制约公权力和保障私权利；同时，也要发挥人的主观能动性，根据法律建立健全生活垃圾治理的制度和运行机制，体现法治的价值、原则和精神。

《固体废物污染环境防治法》是生活垃圾治理的基本法和专业法（1995年制定，2004年第一次修订，2020年第二次修订），奠定了生活垃圾治理的“法治”基础，明确了生活垃圾管理、处理和治理要求，为生活垃圾治理注入了发展机会和动力。

2.2坚持对立议题的统一

生活垃圾治理存在许多对立议题。为求善治，需要处理好“法治”与“人治”、“物”与“人”（“事理”与“人理”）、“推行”与“实施”、“管理”与“治理”、“末端”与“全程”、“垃圾产生”与“垃圾处理”、“处理方法”与“处理体系”、“设施建设”与“生活垃圾处理”、“生活垃圾资源化利用”与“生活垃圾处置（2020年版固废法定义填埋、焚烧为处置方法）”、“垃圾处理服务供给”与“垃圾处理服务需求”、“公益”与“私利”（“社会”与“个人”）、“效率”与“公平”、“城市”与“乡村”、“行政区划内”与“行政区划外”、“政府”与“社会”等对立议题的统一。否则，便会出现“垃圾围城”、邻避事件、看客心态、眉毛胡子一把抓、以偏概全、损公肥私等问题；实际上，近30年来的生活垃圾治理已经出现过这些问题。

近30年来，生活垃圾治理艰难前行，遇到的第一个严重问题是“垃圾围城”“垃圾围村”。因历史原因，政府部门既是生活垃圾的管理者，又是生活垃圾的处理者，这种统管的惯性影响至今。生活垃圾及时处置就成为政府管理生活垃圾的头等目标，正因如此，“立竿见影”“省事”的填埋、焚烧处置方法便成为政府主管部门的首选。但遇到的头疼问题是，虽然大力推动生活垃圾填埋、焚烧处置设施建设，但就是处置设施的建设速度跟不上生活垃圾产量的增速，“垃圾围城”“垃圾围村”不绝于耳。

近30年来，生活垃圾治理遇到的第二个严重问题是邻避事件。2009年“番禺风波”是个标志性事件，这是一起因焚烧处置设施选址引发的群众关切、反对及至抵制焚烧选址的群体性事件。负面效果是迟滞了垃圾处理设施建设，正面效果是提升了政府和社会对垃圾治理重要性的认识。当前，生活垃圾治理已经找到了抑制邻避效应的方法：建设垃圾处理园区、严格遵守选址原则和方针、对周边区域给予利益补偿等。

近30年来，生活垃圾治理遇到的第三个严重问题，也是急需解决的难题，是推行生活垃圾分类，尤其是源头居民分类投放，要解决的主要问题是“看客心态”。生活垃圾定点分类投放已经写进2020年版《固体废物污染防治法》，势必普遍推行。办法是建立健全分类推行办法，把推行生活垃圾分类当成推行社区自治和社会自治的抓手，贯穿落实固废法提出的“政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行”的生活垃圾分类原则，尤其要在“因地制宜”“简便易行”上下功夫，唯有如此，才能调动人民群众的积极性、主动性和自觉性。

2.3坚持理论指导实践

生活垃圾治理缺少指导理论，急需加强治理领域的研究。生活垃圾治理可划分出定义、特征、指导原则、基本任务、综合治理、治理失灵、政府与社会分工、社会自治、经济手段、规划及规划评价、社会合适参与、生活垃圾处理服务定价等领域加以研究[2]。期待更多学者、专家就这些领域及新领域开展更深更系统地研究，找出内在规律。