专家之声| 陆军、秦昌波：面向美丽中国建设目标 谋划“十四五”生态环境保护

党的第十九届五中全会提出了制定“十四五”规划及2035年远景目标的建议，是我国“十四五”乃至更长时期谋划国家发展宏伟蓝图的根本遵循。“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、全面启动进入美丽中国建设的第一个五年规划。深入贯彻落实习近平生态文明思想，围绕美丽中国建设目标，谋划好“十四五”时期生态环境保护目标和重点工作方向，对美丽中国建设起好步、开好局具有重要意义。

以辩证思维看待生态环保任重道远

“十三五”期间，污染防治攻坚战取得关键进展，全国生态环境质量总体改善。就目前指标看，各项目标进展顺利，为实现全面建成小康社会的生态环境保护目标，奠定了非常好的基础，而且有望圆满完成。一方面，“十三五”污染防治攻坚战的阶段性目标完成，有利于支撑全面建成小康社会总目标的实现；另一方面，也为“十四五”生态环境保护工作奠定了非常好的基础。

就“十四五”生态环境保护形势而言，总体来说，全国生态环境保护进入新发展阶段，面临新形势新机遇新挑战，机遇和挑战共存、机遇大于挑战。机遇和有利因素主要包括以下几个方面：一是习近平总书记坚定不移推进生态环境保护工作，习近平生态文明思想在各地逐步落地生根、开花结果，是做好新时代生态环境保护工作的最大动力和根本保障。二是我国发展积累了雄厚的物质和技术基础，随着高质量发展深入推进，新发展格局加快形成，为进一步推进绿色转型带来新机遇。三是生态环境保护“四梁八柱”性质的制度体系基本形成，相关改革举措逐步落地见效，综合效能进一步发挥，生态环境制度保障更加全面、更加有力。四是污染防治攻坚战各项目标任务圆满完成，积累了丰富的实践经验，生态环境工作的能力和手段明显提升，为“十四五”深入打好污染防治攻坚战奠定了坚实基础。

看到有利因素的同时，也要看到面临的挑战，主要有4个方面。一是生态环境形势依然严峻，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上仍处于高位，最突出的是“三个没有根本改变”，也就是产业结构、能源结构、运输结构没有根本改变，资源环境承载能力已经达到或者接近上限的状况没有根本改变，生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。二是新冠疫情给经济社会带来冲击，特别是在经济复苏的过程中，也看到了一些所谓“两高一资”污染排放比较大的重污染行业率先复苏，说明经济发展和能源资源消耗还没有实质性地脱钩。三是改善的成效还不稳固，离老百姓对美好生活的期盼、离建设美丽中国的目标还有很大的差距。四是治理体系和治理能力现代化与过去相比有很大的提升，但是与面临的环境问题、解决问题的手段要求相比还有较大差距。

以美丽中国建设目标强化战略引领

十九届五中全会《建议》在2035年基本实现社会主义现代化远景目标中明确，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。

习近平总书记多次强调，我们要建成青山常在、绿水长流、空气常新的美丽中国；我们要建设天蓝地绿水清的美好家园；我们要还老百姓蓝天白云、繁星闪烁，水清岸绿、鱼翔浅底，吃得放心、住得安心，鸟语花香、田园风光。这里所说的都是生态环境问题，因此到2035年，美丽中国目标基本实现的关键，是全国生态环境根本好转。

何谓“根本好转”？从我国生态环境保护与治理进程看，我国生态环境从“十一五”的“生态环境恶化趋势得到基本遏制，重点地区和城市的环境质量有所改善”，到“十二五”期间“生态环境恶化趋势得到扭转”，“十三五”期间实现“生态环境总体改善”，经过3个五年的努力，实现了从“恶化”到“改善”的历史性、转折性、全局性转变。从“十四五”开始，再经过3个五年的努力，从总体改善到实现根本好转。这种好转应该具有全局性、显著性、稳定性，改善范围广、改善幅度大、稳定进入良性循环的轨道。

具体包括6个方面的特征。一是生态环境质量不仅不能拖基本实现社会主义现代化目标的后腿，并且还要努力为其增光添彩。二是要从根本上有效解决制约生态环境改善的主要问题，才能稳固实现生态环境根本好转。三是覆盖面要广，是全国各地区、多要素、整体性的生态环境质量转变，而不是部分地区、单一要素、某一领域的生态环境质量的改善。四是好转程度要大，是生态环境质量要出现根本性、转折性的变化，而非仅仅扭转恶化趋势。五是协调性要强，是扭转生态环境滞后于社会经济发展的局面，社会、经济、环境同步达到基本实现社会主义现代化目标水平。六是认可度要高，是生态环境质量改善成果得到全社会的广泛认可，基本满足人民群众美好生活的需要。

因此，谋划“十四五”生态环境保护目标任务，要站在2035年前的十五年的尺度上进行统筹考虑。从总体改善到根本好转，需要科学确定 “十四五”和“十五五”两个阶段目标，尤其是“十四五”目标，要在污染防治攻坚战成果基础上持续改善生态环境质量。全国和各地区都要对标美丽中国建设目标，倒排三个五年生态环境保护目标、任务和保障措施。“十四五”生态环境保护目标的确定，既要可行可达，还要坚持积极有为，围绕实现第二个百年目标，起好步开好局，为“十五五”“十六五”奠定基础。

深入打好污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量

“十四五”时期，要深入贯彻习近平生态文明思想，贯彻新发展理念，按照高质量发展要求，把生态修复和环境保护摆在更加重要位置，科学确定“十四五”生态环境保护目标和重点任务，坚持方向不变、力度不减，延伸深度、拓展广度，继续深入打好污染防治攻坚战，在关键领域、关键指标上实现新突破，持续改善生态环境质量，推动生态文明建设再上新水平。

一是坚持生态环境全覆盖，贯通污染防治和生态保护，进行系统保护、综合施策。围绕生态环境保护的各个要素各个领域，做到生态保护修复与环境治理相统筹，城市治理和乡村建设相统筹，流域污染防治与海洋环境保护相统筹，环境治理、生态修复、应对气候变化相统筹，做到预防与治理相结合，减污和增容并重，努力解决影响人民群众健康的突出环境问题，不断改善生态环境质量，增加人民群众的获得感幸福感。重点要围绕落实我国二氧化碳达峰目标与碳中和愿景，推进经济社会全面绿色低碳转型，主动应对气候变化。加强结构调整和协同治理，统筹推进大气污染防治和气候变化应对。加强“三水统筹、陆海统筹”，持续改善流域和海域生态环境质量。坚持底线思维，统筹防范环境风险。科学推进重要生态系统保护修复，夯实生物多样性保护基础，强化生态保护全过程监督执法，维护国家生态安全和生物安全。以国家重大区域战略为引领，加快推进区域生态环境共同保护、协同治理。

二是贯彻新发展理念，以结构调整和高质量发展为主线，形成改善生态环境质量的强大持久内生动力和稳定成效。以绿色发展为引领，统筹处理好发展和保护的关系，充分发挥生态环境保护对产业结构优化升级和发展方式绿色转型的倒逼引领作用，不断促进结构调整和高质量发展，通过不断提升绿色发展和绿色生活水平，推动国际国内双循环。坚持以供给侧结构性改革为重点，下更大力气推动产业结构、能源结构、运输结构、用地结构和农业投入结构调整，推动形成绿色发展方式和生活方式，以生态环境高水平保护推动经济高质量发展。

三是在治理体系和治理能力建设上，贯彻落实党的十九届四中全会精神，不断完善和发展生态环境治理体系和治理能力。认真落实关于构建现代环境治理体系的指导意见，建立健全生态环境治理的基本制度、重大政策和重大举措。要把党中央重大决策部署转化为具体任务，以改善生态环境质量为核心，以推动结构调整和高质量发展为主线，以生态环境治理体系和治理能力现代化为支撑，坚持“党政同责、一岗双责”，突出精准治污、科学治污、依法治污，不断强化基础能力建设，增强系统治理、综合治理、源头治理的意识和能力，持续改善生态环境质量，有效防控环境风险，维护国家生态安全和生物安全，谱写生态文明建设新篇章。

作者：陆军，秦昌波作者单位：陆军系生态环境部环境规划院党委书记、副院长；秦昌波系生态环境部环境规划院战略规划所副所长