中国固体废物管理现状及塑料污染治理成效

中国是人口大国、农业大国，又处于工业化后期和新型城镇化深入推进期，每年来自工业源、农业源和生活源的各类固体废物总量近百亿吨。中国政府高度重视固体废物管理，20世纪70年代就将“废渣”治理作为环境治理的重点，不断通过完善法规制度标准，深入推进固体废物减量化、资源化和无害化。

近年来，特别是党的十八大以来，国家通过优化完善依法治理体系，大力推进相关领域深化改革，部署实施了禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革、普遍推行垃圾分类制度、“无废城市”建设试点等重点工作，固体废物治理体系和治理能力得到显著提升。与此同时，针对全球关注的塑料污染治理问题，中国政府率先垂范、勇于探索，为其他国家和地区提供了有益的借鉴。

建章立制，固体废物污染防治的法规制度体系日臻完善

中国自1995年就制定了《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》），建立了固体废物申报登记制度、危险废物经营许可证制度等核心制度，为防治固体废物污染环境、保障公众健康提供了法律依据。随着管理的需要，《固废法》2004年第一次修订，2013年、2015年、2016年分别对特定条款进行了修正，2020年再次进行修订，并经十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过。新修订的《固废法》坚持以习近平生态文明思想为指导，突出问题导向，强化政府及有关部门监督管理责任，进一步夯实企业主体责任，大幅提高处罚力度，将逐步实现固体废物零进口、实施生活垃圾分类、工业固体废物排污许可、危险废物分级分类监管、重大疫情医疗废物应急处置等重要制度写入法律，为新时代全面加强固体废物污染防治，推进中央改革措施落地和打赢打好污染防治攻坚战提供了坚强法律保障。

与此同时，以《固废法》为龙头，以法规标准为补充的治理体系日趋完善。国务院制定（修订）了危险废物经营许可、医疗废物管理、畜禽规模养殖污染防治、城市市容和环境卫生管理、废弃电器电子产品回收处理、报废汽车回收管理等行政法规。相关部门按照职责分工，制定了一系列部门规章、标准规范和技术指南，固体废物管理制度体系逐步完善。在危险废物方面，建立了危险废物鉴别、申报登记和转移联单等8项制度，涵盖了危险废物产生、贮存、转运、利用处置的全过程；在电子废物方面，明确了名录、规划和基金补贴等4项制度，制定了基于生产者责任延伸制度的电子废物管理办法；在生活垃圾方面，发布了生活垃圾收集、运输、处理等相关管理规章和标准规范100余项；在工业固体废物和农业废弃物方面，出台了促进资源综合利用和无害化处置的相关管理办法和技术文件。

深化改革，不断提升固体废物综合治理效能

一是普遍推行垃圾分类和资源化利用制度。2017年3月，国务院办公厅转发《生活垃圾分类制度实施方案》，明确要求在直辖市、省会城市、计划单列市以及第一批生活垃圾分类示范城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。2019年，住房城乡建设部会同有关部门印发《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，决定在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。2020年9月1日，中央全面深化改革委员会第十五次会议审议通过《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》，要求从落实城市主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策等方面入手，加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效机制，树立科学理念，分类指导，加强全链条管理。目前，绝大部分地级以上城市已经启动生活垃圾分类工作，生活垃圾分类成为新时尚，再生资源回收比例和质量稳步提升。

二是危险废物（含医疗废物）处理处置领域补短板强弱项成效显著。2019年，生态环境部印发《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》，推动地方提升危险废物利用处置能力。2020年，国家发展改革委牵头印发《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》，加快推进医疗废物处置能力建设，补齐医疗废物处置短板。截至2019年底，全国危险废物利用处置能力接近1.1亿吨/年，相比2012年（3238.7万吨/年）增长2.4倍。新冠肺炎疫情暴发后，生态环境部紧紧围绕“两个100%”，即全国所有医疗机构及设施环境监管与服务100%全覆盖，医疗废物、医疗污水及时有效收集和处理处置100%全落实，指导督促各地抓紧抓实抓细有关工作，坚决打好疫情医疗废物防控阻击战。目前，国家各有关部门正在组织实施医疗机构废弃物综合治理，进一步提高医疗废物等废弃物的规范化管理水平。

三是开展“无废城市”建设试点，推进城市固体废物管理综合改革。“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。自2019年以来，广东省深圳市等“11+5”个城市和地区编制印发试点建设实施方案，建立试点工作推进体制机制，将推进试点工作与城市经济社会发展相融合、相促进，着力推动制度、技术、市场监管体系建设，初步形成一批可复制、可推广的示范模式。

聚焦难点，持续深化塑料污染综合治理工作

治理塑料污染已经成为国际社会的普遍共识，在联合国环境大会、二十国集团（G20）领导人峰会等国际多边场合，均提出全球共同应对塑料污染的相关倡议。塑料污染防治涉及生产、流通、消费、国际贸易、回收处置等多个环节、多个部门，治理难度非常大。中国是发展中大国，在全球共同应对塑料污染问题上，始终积极发挥负责任大国作用，把倡议变成行动，把理念转为实践，为全球共同应对塑料污染贡献中国智慧和中国方案。

一是以限制塑料购物袋为抓手，减少塑料制品使用。早在2007年12月31日，国务院办公厅就发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（以下称“限塑令”）。“限塑令”实施后，2015年全国主要商品零售场所塑料购物袋年使用量较2010年减少2/3。这对于节约能源资源、保护生态环境、积极应对全球气候变化发挥了重要作用。

二是强化全链条管理、多部门合作，推动建立形成治理塑料污染的长效机制。为更有效解决“白色污染”这一老百姓身边的突出环境问题，2020年1月，经国务院同意，国家发展改革委和生态环境部联合印发实施《关于进一步加强塑料污染治理的意见》。各部门各地方迅速行动，相继作出部署安排。生态环境部牵头配合全国人大有关机构修订《固体废物污染环境防治法》，自9月1日正式实施，加强了塑料污染防治相关要求，对农用薄膜、包装物、一次性塑料制品的污染防治作出明确规定，同时明确了相关违法行为的法律责任，大幅提高了法律威慑力，为塑料污染治理提供了法治保障。发展改革委、生态环境部等9部委联合印发《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》。市场监管总局将超薄塑料购物袋等淘汰类产品纳入年度执法稽查工作重点，牵头完善可降解塑料产品、快递绿色包装、限制商品过度包装等关键领域标准。农业农村部等部门出台《农用薄膜管理办法》，细化了农膜生产、销售、使用、回收等环节管理要求。商务部积极出台商品零售、电子商务等领域推进塑料污染治理的细化措施。国家邮政局印发《邮件快件绿色包装规范》，推动出台《邮件快件包装管理办法》。

同时，地方也在加快行动。截至目前，已有29个省份出台了省级实施方案。北京市结合实施生活垃圾分类，于今年5月起组织开展塑料袋专项整治行动。河南省成立塑料污染治理工作专班，定期由省政府负责同志主持召开专题会议，统筹部署各项重点工作。青海省加大市场执法力度，落实市场经营主体责任。海南省持续推进全省试点，搭建塑料污染治理信息化管理平台。福建省、浙江省将治理塑料污染作为深化生态文明试点示范的重要内容。随着各项措施逐步落实到位，尤其是生活垃圾清运和无害化处置能力大幅提升（2019年，城市生活垃圾无害化处置率达到99%以上，且生活垃圾焚烧占比约50%），我国塑料垃圾对河流、海洋等的影响日益减小。华东师范大学海洋塑料研究中心主任李道季等人的研究表明，2020年中国塑料垃圾入海量估值为25.71万-35.31万吨。国际学者由于没有充分了解我国相关废物管理政策措施，在进行塑料垃圾入海量估算时参数选择不合适，估算值普遍偏高，从而导致国际社会认知不准确。

三是全面禁止废塑料进口，为发展中国家做出表率。长期以来，部分发达国家打着国家贸易的幌子，将废塑料披上再生资源的外衣，向发展中国家大量倾销废塑料，给当地带来了严重的环境污染，影响了工人和当地群众的身体健康。为保护生态环境和人体健康，中国自2017年开始实施禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革，大幅度削减固体废物进口种类和数量，明确提出到2020年年底基本实现固体废物零进口的目标。针对废塑料，中国自2019年起已全面禁止废塑料进口。中国禁止废塑料进口的举措，促使发展中国家逐步觉醒。泰国、印度等东南亚国家先后效仿我国收紧固体废物进口政策。泰国拟于2021年起完全禁止可回收废塑料进口。印度于2019年修订相关条例全面禁止进口废塑料。

四是积极参与和推动国际社会共同应对塑料污染问题。2019年3月，第四届联合国环境大会通过了“海洋塑料垃圾和微塑料”“治理一次性塑料制品污染”两项决议。作为专门管控废物的国际公约，国际社会高度关注《巴塞尔公约》在防治塑料废物污染方面发挥的作用。2019年5月4日-10日，在《巴塞尔公约》缔约方会议第十四次会议上，我国代表团积极参与有关加强塑料废物越境转移管控议题的谈判，推动大会审议通过塑料废物修正案。

通过这次附件修正，发展中国家首次获得对进入本国的塑料废物相关信息的知情权，并有权拒绝这些塑料废物的进口，标志着国际社会在源头减少塑料废物产生、管控塑料废物越境转移等方面迈出了实质性一步。同时，大会审议通过《在巴塞尔公约下进一步采取行动应对塑料废物》，从全生命周期的角度对塑料废物提出了全球性的管理方案，包括塑料制品绿色设计和绿色生产、塑料废物越境转移控制和环境无害化管理等各方面。《巴塞尔公约》的相关决议使全球塑料废物管控进入了实操阶段，全球防治塑料废物污染框架基本建立。

作者单位：清华大学