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2.2 制度保障,从严执法,形成良性监管体系
为了推动形成城市健康水循环,新加坡政府先后制定了一系列涉水法律法规,覆盖了城市水源、供水、用水、排水等方面。如《水源污染管理及排水法令》《废水和排水系统法》《公共设施(供水)条例》《公共设施(中心集水区和集水区公园)条例》《畜牧法令》《毒药法令》《公共环境卫生条例》(见图2)。此外,为了进一步推动节约用水,新加坡政府制定了阶梯水价、节水减免税等相关制度,大力推行水效标签计划,并定期对用户进行用水审计、强制安装节水设备。为了有效防止水环境污染,新加坡建立了严格的执法机制和执法程序,以硬性的执法主体和多样化的执法手段构成了有效监管体系,从根本上杜绝了水资源浪费和水污染事件的发生。
2.3 统一管理,规范审批,建立有效监管机制
新加坡涉水事务由公用事业局进行统筹规划,统一管理。《公用事业法》(2002)明确规定公用事业局的职责涵盖供水及供水系统管理、污水及污水处理系统管理、雨水的收集利用、海水淡化、公共教育和宣传等方面。综合统筹的水管理机构使新加坡城市水系统管理效率大幅提升。在公共事业局“一龙管水”基础之上,其他相关政府部门通过横向协调联动,协同参与,实现涉水管理的有效衔接。例如,集水区规划管理工作由公共事业局会同城市再发展管理机构、住房和发展署、国家环保局、土地运输管理机构等部门共同开展。在建设实施层面,所有项目严格按照相关法律法规审批土地开发利用,全面贯彻水污染防控理念,从源头杜绝水污染事件发生。
2.4 宣传引导,共治共享,形成社会合力
新加坡政府将“传媒导向”“市场导向”和“全民导向”作为三大创新管理策略,全面推动城市涉水工作的共建共治共享。以媒体信息传播,聚合社会群体智慧,弥补、强化或调整政府的环境政策。借助部分市场规律,引导相关企业加入,逐渐建立以“政府主导、市场辅助”的治理体系。“全民导向”把学校、社区、企业作为信息宣传的“基本单位”,由新加坡公用事业局每年设立专项经费,通过公众教育和公众参与,不断强化居民节约用水、珍惜水资源、保护水环境等各方面意识。
综上,新加坡的水管理在总体层面注重系统规划、统筹布局,在实施层面注重发挥政策和机构的作用,实现了水量与水质的平衡,供给与需求的平衡,形成了政府-企业-公众的多层级治理体系,探索出了具有特色化与效率化的城市水管理经验。
3 新加坡水管理经验对我国的启示
我国在当前日益严峻的水危机形势下,应积极借鉴新加坡城市水管理的先进经验和做法,结合自身特点充分吸收和利用。
3.1 实施综合性规划
整体可持续的战略规划是城市水系统可持续发展的重要前提。我国自2012年实行最严格水资源管理制度以来,非常规水资源开发利用量增速加快,2018年非常规水资源开发利用量86.4亿m³,占全国供水总量的1.44%,仍有较大的提升空间。可借鉴新加坡,在国民经济与发展规划、国土空间规划的框架下,提出符合城市水资源禀赋、兼顾城市水环境改善与水安全保障的水系统综合管理目标,系统编制城市水系统综合规划,同时,与城市基础设施建设、园林绿化、道路交通等专项规划相协调,保障经济社会协调发展、城市生态环境和谐宜居。
3.2 健全政策框架体系
完善的管理政策体系是城市水系统可持续发展的重要抓手。应借鉴新加坡水管理经验,健全地方法规、条例和许可制度等涉水法律法规体系基本结构,进行功能性、完备性、可操作性、协调性评估,形成政策工具视角下的涉水管理政策框架,形成由自上而下的引领和自下而上的反馈相结合的闭环政策体系,规范城市涉水管理工作。
3.3 建立综合管理机构
完善管理体制机制建设是城市水系统可持续发展的可靠保障。“一龙管水、多龙治水”是系统化推进城市水管理的基本原则。整合涉水管理资源,通过综合性水系统管理机构,将水资源、水环境、水安全等统筹管理。明确机构管理职权和相应的技术管理人员编制,确定城市涉水资金的统筹使用,推动建立城市水系统智慧管理平台。以智慧平台为抓手,推动涉水基础设施普查建档。以“全生命周期管理”理念联通城市水系统规划建设管理各环节,贯穿各相关政府部门,连接企业、公众等参与主体,形成城市水系统监管“一张网”。
3.4 创新设施运营模式
基础设施有效运行是实现城市水系统可持续发展的重要途径。以污水处理为例,建议创新设施运营模式,推动污水设施提质增效。通过政府推动,打破以项目为单位的分散运营模式,支持鼓励大型污水处理企业通过并购、重组等方式,提高产业集中度。推进跨区域规模化、集约化发展,鼓励厂网一体、站网一体、收集处理一体、建设养护一体的投资建设运营模式。
3.5 倡导共建共治共享
“美好环境与幸福生活共同缔造”是实现城市水系统可持续发展的重要手段。以人民为中心,顺应新时期人民群众对城市水资源、水安全、水环境的新期待、新要求,组织水文化、水历史、水生态等宣传教育。加强同新闻界、企业界、文化界、教育界等的横向联合,发动上至地方党委政府、下至支部村委、街道社区参与宣传,培育社团组织,发展中介组织,建成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,不断完善城市水系统治理体系,提升治理能力。
4 结语
城市水系统是城市有机生命体的重要组成部分,也是促进城市、人民健康发展的重要基础。通过新加坡城市水管理经验,我们充分认识到城市水系统循环再生的发展规律,需要以系统化思维开展我国涉水工作管理。统筹城市水资源、水环境、水安全各要素,实施综合规划;统筹各类管理政策,强化“闭环管理”;统筹各部门,实现横向互动,打通“条块分割”格局;统筹规划、建设、管理,实现全流程监管;统筹政府、企业、市民各参与主体,实现共建共治共享。多措并举,推动我国城市水系统的可持续健康发展。
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