供排污一体化 广东惠州如何闯过“深水区”

“一块果皮垃圾，留在岸上归环卫部门管，一脚踢到河里归水务部门管。”这是网上流传的“九龙治水”窘境，道出了全国很多地方水环境保护治理中的现实问题。

水是生命之源，兴水利、除水害，历来是治国安邦的大事。党的十九届五中全会提出，持续改善环境质量。增强全社会生态环保意识，深入打好污染防治攻坚战。继续开展污染防治行动，建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度。

对标建设国内一流城市目标，如何以全新治理理念模式，从根源上、体制上系统推进水污染防治？

广东省惠州市实施供排污一体化改革两年多了，成效明显，但深层次的问题也开始凸显。特别是行业指导和监管需进一步明确、涉水资产整合进展较慢、“二次供水”建管遗留问题没有彻底解决、水污染整治系统性不够等突出问题亟待解决。

改革越到深处越要奋勇向前。供排污一体化改革是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，惠州如何以刀刃向内的勇气，以破解“九龙治水”困局的魄力，勇闯改革“深水区”，实现供排污一体化？值得期待。

统一治水模式

供排污“一条龙”需多部门协作深化推进

近年来，惠州房地产建设如火如荼，个别小区的规划与建设没有同步进行，导致排污设计有缺陷，甚至发生过大雨期间雨水倒灌进小区的现象。不难看出，如果治水滞后于城市发展，即使亡羊补牢，也会付出极大代价。

根据改革方案，重组市水务投资集团有限公司，按照供水、排水、污水处理三大业务板块一体化模式，凡是与“水”有关的事务性水务工作，都由重组后的市水务集团依法进行一揽子统筹、一竿子到底，真正形成供水、排水、污水处理“一条龙”格局。

实现全市域全流域水环境一体化治理，规划必须先行。“从规划的角度来说，难点就是各类规划提出的标准不统一，惠州应该拿出自己的标准。”在我市供排污一体化改革启动后不久，我市供排污一体化改革高级人才座谈会举行，有水工建筑高级工程师就提出，标准是指导工作的，接下来应该逐步建立起“统一指挥、统一行动、统一标准”的治水模式。

剥离政府行政部门的涉水事务性工作，是深化机构改革的重要方面。自去年以来，市水务集团就逐步跟相关部门对接，开展涉水事务性工作的交接，并按照先急后缓、先易后难、分类分批的原则，优先移交涉及民生、具备条件的事项，成熟一批转移一批。

“作为一项系统性改革，还要多部门协作深化推进。”市规划勘测研究院院长吴俊河认为，实际上，水资源统一管理不等于决策、执行、监督三种职能合一，应该进一步明确企业治水责任和行政部门管水职责。

解决“九龙治水”局面，需要大刀阔斧，才能解决多头管理、政出多门的弊端。如原市公用事业局负责惠城区中心区次干路排水设施建设和管养，惠城区政府负责惠城区辖区内街小巷等排水设施建设和管养，一方面双方管辖范围重叠，容易造成职责交叉，另一方面排水管网互联互通，一旦出现事故，将造成片区影响，可能出现双方同时处理的情况，既浪费管理资源，又增加协调难度。

特别是，根据《惠州市城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019-2021年）》，排查污水管网、污水管网病害“诊疗”与修复等工作，任务繁重，涉及部门多，时间紧迫，在排水改革过渡期更要明确各方责任，加大协调力度，确保改革期间各项工作有条不紊落实。

改革过程中，相关职能部门也可能会出现行业指导弱化的情况。由于部分机构调整，曾出现相关涉水事项考核监管职责缺失的现象。如在改革前期，市水利局原下属事业单位市市区河涌管理所负责对第三方河涌管养服务单位考核监督，改革后由市水务集团作为运营方负责承接市市区河涌管理所河涌管养工作。此时，对市水务集团河涌管养工作的考核单位或部门没有及时明确。

不难看出，供排污一体化改革更要体现多部门协作的规范化和制度化，统一编制全市原水、供水、污水、排水等涉水专业规划，与城市发展总体规划保持衔接。在具体实施上，改革需要多方合力推进，如涉及发改、住建、物价、财政、城管、环保、卫生等相关职能部门及各县（区）政府，在加强成本、价格、水费、标准、投融资等方面进行政策研究和指导。

惠州市相关调研也指出，在政企分开的同时，避免认为水务就跟政府脱离了关系，在改革过程中更要强化职能，杜绝推诿扯皮、责任弱化等现象。事实上，供排污一体化改革以后，对政府提出了更高的监管要求，针对整个水务行业，政府应建立全方位的管理机构。比如，政府作为出资人要重点监管企业的成本控制，专门的水务行业监管机构着重进行水质监管和环境监管等。

整合水务市场

运用“优胜劣汰”规范市场运营机制

有分析认为，与深圳、珠海、东莞等实施水务一体化改革的城市相比，惠州将水环境综合整治和供水、排水、污水纳入“一个盘子”，这种“全链条式”改革更彻底、更系统，体现了惠州的改革智慧和胆魄。目前，供排污一体化改革已取得阶段性成果，但“水务一盘棋”的工作格局还没完全形成，市县合作机制也还没完全展开，在供排污价费调整机制等方面也存在空缺。

马安供水的改革，就是水务市场整合的好例子。2018年，市供水有限公司与市星河实业有限公司在市水务集团和惠城区马安镇政府的共同见证下，签订股权转让协议，市供水有限公司正式收购马安自来水有限公司70%的股权。至此，马安镇供水市场纳入市供水有限公司经营管理版图，惠州市供水一体化工作再下一城。

“整合马安镇供水资源是市政府推进全市供水一体化工作的重要决策部署，是《惠城区供水一体化整合工作方案》的要求和工作目标。”惠州市供水有限公司负责人介绍，整合收购马安水厂有助于实现市、区两级政府统筹实施全市供水一体化的工作目标。此次整合收购必将有助于促进全市供水一体化进程，减少了相关片区水厂的重复投资建设，充分发挥现有水厂的产能优势，实现对马安镇及周边片区的供水覆盖，并可获得东江、西枝江双水源和水质保障，从而既确保了投资效益最大化，又能保障马安镇及周边片区发展的用水需求。

水务市场整合是行业大趋势，也是供排污一体化改革的题中之义。“水利基础设施区域、城乡布局不平衡。”惠州市水利局相关负责人介绍，除供水外，保护城市的市、县防洪工程都已基本建成，但是一些城乡、农村的防洪排涝工程基础比较差，抵御洪涝灾害能力弱，如惠东县白花河流域、仲恺高新区潼湖流域等因地势低洼、排水不畅、水利设施薄弱等不利条件，一旦发生极端强降雨，容易发生洪涝灾害。

近年来，惠州市水务集团以供排污一体化为工作目标，不断推动供水、排水、污水市场的整合。数据显示，惠州市水务集团2019年供水规模扩大到2012年供水规模的2.3倍，占全市供水规模的51.3%。但惠州市供水企业权属复杂多样，产权存在国有、私有、混合所有等多种形式，顺利实现资产划转及整合难度比较大。同样，污水处理设施也存在经营主体复杂多样，管理隶属分散、厂网分离等现象，在整合污水处理资源时也存在不少困难。如以社会资本投资运营的污水处理企业及设施收购难度大；部分项目经济经营能力较弱，影响承接主体整合后可持续良性运行；整合需求资金庞大等。

惠州市水务集团认为，目前全市水务行业集中度低，规模化不足，区域分散，市场过度分散制约了惠州水务行业的技术进步及服务集约化。整合水务市场难度较大，需多方合力，共同推进。

有供排污专家表示，整合水务市场，一方面要提高大局意识，以人民群众利益为根本，站在全市高度看待水务资产整合问题，共同加快市供排污一体化改革进程。另一方面要加大水质督查力度。对出水水质不达标的自来水厂和污水处理厂加大监管力度，限期整改，对到期整改不到位、无法按期完成的自来水厂和污水处理厂，行业主管部门和执法部门要利用相关政策和法律法规，形成“优胜劣汰”的市场运营机制。

保障饮水安全

善用地方立法权解决二次供水问题

二次供水水质关乎人民群众健康和生命安全，供水企业对人民群众饮水水质安全“管到水龙头”责无旁贷。由于此前惠州市二次供水管理的政策和法规不健全、设施的运营体制没理顺等原因，使得惠州市二次供水建管方面存在一些遗留问题。

调研采访中，记者了解到惠州市老旧小区二次供水设施主要面临管理主体众多、管理维护水平参差不齐、设施建设不规范等问题。且二次供水建设仍处于“业主出资（包含在购房款中）、开发商建设、建成移交给物业”模式，导致出现二次供水设施质量参差不齐的情况。而目前存在包括开发商、物业、建设主管部门、卫生主管部门等在内的众多建设管理主体，相反供水企业参与度并不高，从而造成监管职责不清、运行维护责任不到位等问题。

今年，惠州市政府办理市十二届人大七次会议重点建议2件，其中一件就是《关于加强二次供水设施建设和运行管理的建议》。市政府和相关部门高度重视建议的办理，明确用5年时间，分出台规范、完善制度、组织实施三个阶段，到2025年底全部完成二次供水设施改造和移交接管工作。

惠州市政府有关方面负责人在回应上述重点建议办理情况时表示，接下来将完善二次供水设施建设技术标准等相关配套政策文件，建立二次供水设备和材料的准入制度。规范建筑给水工程建设的流程，督促建设、设计、施工、质量监督等单位落实有关规定，督促供水企业加强对二次供水设施建设的全流程管理等。同时，推进二次供水管理模式创新，在建的二次供水设施执行验收合格移交模式，已建的二次供水设施执行逐步改造移交模式，将城市二次供水设施移交供水企业管理，并将二次供水设施运行维护成本计入水价。

惠州市人大代表俞玫此前曾参与提交《关于改变管理模式保障二次供水饮水安全的建议》，建议将多方管理二次供水改为由供水企业运营维护管理。她之所以提这个建议，是因为当时有两个同事所在的小区出现二次供水污染问题，认为二次供水设施移交给供水企业统一管理，这样对大家的生活更有保障。

“要利用惠州拥有地方立法权的优势，形成具有惠州特色的二次供水管理模式，对不同类别的小区制定有针对性的政策和方案，彻底解决群众用水‘最后一公里’问题。”给水排水施工高级工程师桑高超建议，对于新建小区、有维修基金的商住小区、没有维修基金的老旧小区，分类制定投资改造政策，由供水企业对二次供水进行统建统管。

建筑给水排水施工高级工程师容振辉建议，通过推行“饮用水水质提升计划”，将城市旧管网改造、二次供水“统建统管”、老旧小区管网升级、农村供水管网改造、材料准入管控、水务智能化应用等多项改革措施一揽子打包，作为供水企业改革的重点，统筹解决供水面临的问题。

统筹排污治污

采取综合措施实施全流域系统整治

2012年起，惠州市水务集团陆续完成了金山河、青年河、望江沥、大湖溪沥和新开河的水环境综合整治，以及南三河（河桥水、冷水坑、莲塘布）水质改善工程；金山新城项目也在有序推进中。今年以来，为进一步提升河涌水质，启动了青年河、望江沥和大湖溪沥的水质提升整治；并将金山河、河桥水、冷水坑河和莲塘布河纳入金山新城项目统筹实施水质提升整治；北三河（小金河、风门坳河和白石渠）和马安河也启动实施截污治污整治项目。

《关于2019年全市环境状况和环境保护目标完成情况的报告》指出了部分问题：在水环境质量方面，水污染整治系统性不够，整治工作还存在薄弱环节，比如截污管网不配套问题仍然突出，全市截污主管网仍有缺口；河涌和黑臭水体常态化管理仍然不够到位，部分已整治的河涌和黑臭水体水质波动较大，难以稳定达标。

在惠州市供排污一体化改革前，水污染治理工作涉及多部门，即所谓的“九龙治水”。改革后“九龙治水”变为“一龙治水”，治水理念和模式要怎么变？

惠州市水务集团相关负责人认为，水污染治理是一项系统性工程，除了解决入河（湖）排污口问题、清理河（湖）淤泥、控制面源污染外，还需解决污染问题，以及岸上排水管网雨污分流、错乱接改造等问题。同时，辅以生态补水，加强偷排、漏排等执法监管，从根源上改善水环境，需通过采取内源治理、截污治污、水资源配置等综合措施实施全流域系统整治。

“当前各城市消除黑臭水体，首要问题是解决排水管网问题。”惠州市启动供排污一体化改革后不久，中国工程院院士任南琪以《海绵城市理念与黑臭水体治理实践》为题在惠州开展了水务大讲坛。他强调，污水管网覆盖率和污水收集率低的问题突出，不控制点、面源污染，系统性解决污染问题，黑臭水体治理效果等于零。同时，随着黑臭水体治理不断深化，初雨污染和雨污合流制排水系统的隐患凸显，排水管网雨污分流、错乱接问题若不能有效解决，雨后水体极易返黑返臭。

“黑臭在水里，根源在岸上，核心在管网。”任南琪指出，海绵城市建设、黑臭水体治理最核心的基础设施单元就是厂网河（污水处理厂；排水管网系统；城市内河或内湖、湿地）一体化，惠州在这方面走在广东前列。他提出相关建议：水体治理原则是保障三大功能，即保障生物净化、生态景观、泄洪排涝功能。因此，可以采取的措施和目标为严格控制点、面污染源，初期修复技术措施，持续的生态净化系统与措施，使其具有足够的水动力和泄洪能力。

“供排污一体改革的根本任务是治水，关键和核心则在治污，水环境治理必须以水质改善为首要核心目标。”水工建筑高级工程师、水利水电一级建造师陈璐建议，惠州要打好治水攻坚战，首先要树立“系统治理、流域治理”的治水理念，统筹考虑山水林田湖草生命系统，构建多元化多维度的治水措施，实现治水融城、产城融合的目标。