让生活垃圾分类成为践行绿色生活方式新时尚——上海推进生活垃圾分类的探求与实践

【引言】2016年12月21日，习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十四次会议时指出，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。

【摘要】垃圾分类作为一项社会性、长期性且具有反复性特征的系统性工程，涉及广大群众思想观念上的认同和生活习惯上的转变。上海在推进过程中面临着宣传教育不深入、社会动员不足、居民源头参与率不高、横向部门协作薄弱、基层社会合力不够等困难和问题，垃圾分类收运和处置设施短板依然存在。

上海认真贯彻落实习近平总书记关于“北京、上海等城市，要向国际水平看齐，率先建立生活垃圾强制分类制度，为全国作出表率”的重要指示精神，采取党建引领、制度保障、设施跟上、全区覆盖等方法，全面推进生活垃圾分类工作。制定实施《方案》明确地方标准和规范，印发三年《行动计划》细化工作进程。充分发挥基层党组织作用，建立居委、物业、业委、居民自治的工作推进机制，引导居民积极参与；组织市、区、街道相关管理部门和物业、基层党支部开展培训，普及分类知识，交流工作方法。截至2018年底，上海已实现单位生活垃圾分类全覆盖，长宁、崇明等6个区整区域覆盖。2019年初，《上海市生活垃圾管理条例》在市十五届二次人代会高票通过，为垃圾分类全程体系建设提供了法治保障。分类实效正在逐步提升，以2019年4月为例，全市湿垃圾分类量已达5659吨/日，比上年12月4550吨/日多出1109吨/日。

【关键词】绿色生活 生活垃圾分类 党建引领

一、背景情况

随着城镇化的快速发展，人民生活水平的不断提升，“垃圾围城”成为全国大中型城市发展中的“痛点”。近年来，物流、餐饮行业的兴起发展，使得上海市生活垃圾量面临巨大的增长压力。根据《上海统计》显示，2005—2010年，上海生活垃圾平均年增长率约为3%；2011—2017年，年均增长率提速到了4%；其中，2014年以来，增速尤为明显，超过了5%。由此衍生的土地侵占、环境污染、资源浪费与满足人民群众日益增长的优美生态环境需要背道而驰。垃圾分类作为推进生活垃圾减量化、资源化、无害化的主要手段之一，是提升人居环境，加快生态文明建设的重要举措。

历届市委市政府高度重视生活垃圾分类工作，开展该项工作具有良好的基础。上海自20世纪90年代开始推进生活垃圾分类工作，大致分为四个阶段：一是初步探索阶段（1995—1999年），开展专项分类。建立废电池、废玻璃、一次性饭盒等品种的专项分类系统。二是生活垃圾分类收集试点城市阶段（2000—2010年），重点探索分类标准。2000年6月，原建设部确定上海等八个城市为“生活垃圾分类收集试点城市”。在实践中，确立“大分流、小分类”的大框架，先将产生源、产生频率、垃圾性质有一定特殊性的装修垃圾、大件垃圾、单位餐厨垃圾、绿化垃圾等与日常生活垃圾分开，建立专项分流系统，再对日常生活垃圾进行四分类。三是世博会长效机制固化阶段（2011—2017年），重点探索分类管理制度。2014年，《上海市促进生活垃圾分类减量办法》确立了分类减量联席会议制度、分类投放管理责任人制度等多项管理制度。四是普遍推行生活垃圾分类制度阶段（2018年至今），重点提升垃圾分类实效。2017年，根据《国务院办公厅关于转发〈国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案〉的通知》有关要求，上海开始着手构建生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全程分类体系。2018年初，上海市人民政府办公厅印发《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》，上海市垃圾分类正式进入“全程分类，整体推进”的新阶段。同年，上海市发布了《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018—2020年）》（以下简称“行动计划”），明确了上海市该项工作的时间节点、任务分工和工作目标：到2020年底，上海市将实现生活垃圾分类全覆盖，90%以上居住区实现分类实效达标；生活垃圾综合处理能力达到3.28万吨/日以上，其中焚烧处理能力达到2.08万吨/日，湿垃圾处理能力达到7000吨/日。

目前，上海市已基本形成“党建引领、规划先行、政府推动、市场运作、社会参与”的生活垃圾分类工作新格局。2019年1月31日，《上海市生活垃圾管理条例》审议通过，7月1日正式施行，上海生活垃圾分类工作将迎来新的机遇和挑战。

二、主要做法

上海市生活垃圾分类坚持以构建生活垃圾全程分类体系为基础，着力完善技术、政策、社会三个系统。主要有以下四方面做法。

（一）强化组织领导，健全工作体制机制

理顺管理体制，明确部门责任是生活垃圾分类工作顺利推进的必要保障。垃圾分类是一项复杂的社会性系统工程，仅仅靠环卫管理部门单打独斗难成气候。在“条”“线”上，需要包括发展改革、房屋管理、生态环境、城管执法等多部门协同推进；在“块”上，需要市、区、街镇三级政府落实属地管理责任。

对此，上海市按照“市级统筹、区级组织、街镇落实”的思路，建立健全“两级政府、三级管理、四级落实”的生活垃圾分类责任体系。

1.加强部门统筹协调。于2012年4月建立了由分管副市长作为第一召集人，19个市相关部门和17个区政府组成的联席会议，统筹推进全市生活垃圾分类减量工作，落实分工责任，强化协调配合，加强考核评价。联席会议主要具有以下职能：一是贯彻落实市委、市政府关于本市生活垃圾分类减量工作的部署，制定并完善分类标准、节能减排奖励措施等推进工作机制，提出落实意见；二是讨论制定本市生活垃圾分类减量工作的具体目标和实施方案，并开展对各区年度分解目标完成情况的考核工作；三是定期通报全市分类减量工作推进情况，分析存在问题，提出改进措施；四是研究垃圾分类减量工作中需要协调的重大问题，明确责任分工和工作措施，并规定了工作会议、考核、工作信息等相关制度。联席会议下设办公室，按照会议的工作部署，负责具体协调推进全市生活垃圾分类的日常工作。联席会议成立至今，随着生活垃圾分类工作复杂度的不断提升，除各区外，市相关成员单位已增至30个。

2.抓好属地主体责任落实。通过建立主要领导亲自抓，四套班子合力抓、党政齐抓共管的方式，各级党委副书记和政府分管领导“双牵头”，形成市、区、街镇、村居四级系统，同时把垃圾分类纳入市委市政府重点工作和地区领导班子考核体系，加强总体部署，落实属地推进。近年来，随着城市管理“重心下移、资源下沉、权力下放”，属地街镇在垃圾分类中发挥的作用越来越重要。为调动街镇积极性，自2018年开始推进生活垃圾分类达标（示范）街镇创建工作。通过创建评比，促进街镇落实对辖区内居民区、单位垃圾分类工作的组织、指导和监督职责。2019年，在达标（示范）街镇创建的基础上，将进一步推进示范区创建，同时深化达标（示范）街镇评比机制，依托第三方机构测评，对全市200余个街道（乡、镇、工业区）居住小区达标率进行排名，排名结果每半年通过主流媒体向社会公布，并报送市委市政府主要领导，进一步促进生活垃圾整区域推进，加快实现全覆盖。

（二）注重体系推进，加快全程体系建设

早期垃圾分类推进通常以居住区试点为主，前端虽进行分类投放，但后续的分类收集、分类运输、分类处置环节并未配套建立。这种模式下的垃圾分类往往流于形式、浮于表面，其所伴生的混装、混运、混处问题将随着垃圾分类的深化和覆盖面扩大日益突出，极大程度挫伤广大市民垃圾分类的积极性。一旦“分类无用论”在舆论中占据上风，整个面上的垃圾分类工作将难以推进、停滞不前，甚至出现倒退。因此，必须构建从源头到末端的生活垃圾全程分类体系，确保垃圾分类真实有效。

上海市按照《行动计划》部署，全力推进全程体系建设。分类投放环节，落实公共场所、居住区分类容器和垃圾箱房改造；分类收集环节，实现分类驳运模式和驳运工具的规范化；分类运输环节，配置分类收运装备，改造分类中转设施；分类处置环节，提高湿垃圾资源化能力，提升干垃圾无害化处置水平。截至2019年4月，全市已完成居住区分类投放点改造约1.03万个，更新完善全市道路废物箱标识4万余只；配置及涂装湿垃圾专用收集车辆799辆、干垃圾车3049辆、有害垃圾车31辆以及可回收物回收车24辆，全面完成41座中转站分类改造，市集运码头配置50只湿垃圾专用集装箱；建成生活垃圾处置设施18座，其中，焚烧厂9座（13300吨/日），填埋场5座（15350吨/日），大型湿垃圾处理设施4座（1030吨/日），另有中小型就地就近湿垃圾处理能力3863吨/日。

其中，针对末端设施落地难，“邻避效应”突出的问题，上海市主要从两方面着手，推动项目落地。

1.齐心协力，主动作为。市政府建立全市环卫设施建设推进协调机制，定期召开工作例会，及时解决设施推进过程中出现的各类问题。环卫主管部门抽调系统内中青年骨干力量，组建重点环卫设施建设项目推进专班，一人对一区驻点督促抓推进。明确各区政府为项目实施责任主体，依托区重大办、成立项目推进办公室等，加大工作推进力度。相关部门采取批前指导、并联审批等方式，优化审批程序、缩短审批期限。按照“早开工、早运营、多得益”的原则，制定了湿垃圾设施建设差别化补贴政策，分档补贴以激励各区加快完成项目前期立项，尽快开工建设（按照吨投资，2018年三季度前开工的，市对区补贴36万元/吨；2018年底前开工的，市对区补贴30万元/吨；2018年底以后开工的，市对区补贴24万元/吨）。重点环卫设施建设目标纳入各区政府绩效考核范围。

2.细心谋划，提早应对。全市各相关部门加强协调、通力合作，聚焦群众最为关心的问题，深入实地踏勘，细化稳评、环评相关措施，有针对性地制定解决策略、落实应急预案，做到“群众有所呼、我即有所应、回应应有效”，切实缓解“邻避效应”问题。自2018年全面启动环卫设施建设推进工作以来，16个重点项目中，截至2019年4月底，已有11座实现开工目标，其中湿垃圾项目6座，焚烧或填埋项目5座。

（三）聚焦源头分类，着力提升分类实效

近年来，居民的环保意识普遍增强，也认识到垃圾分类的必要性。但进行实际操作时，居民的参与度和分类的准确度仍与其认知水平有一定落差。根据2013年国家统计局上海调查总队在全市100个居委小区随机抽取100名居委干部、200名保洁员和2000名居民的专项调查显示，98.9%的市民愿意进行垃圾分类，不愿意的仅占1.1%，但仅有26.4%的市民表示“总能做到”垃圾分类投放。实践证明，“二次分拣”等严重依赖人力、财力的分类方式，在普遍推行垃圾分类后是不具有可持续性的。如何将居民的分类意愿有效转换为实际分类投放行为，从想要分，到能够分、分得好，上海市主要在三个方面下功夫。

1.在展开模式上，推进居住区垃圾“定时定点”分类投放制度。定时定点分类投放垃圾是建立完善分类投放行为即时反馈机制的关键，有利于规范垃圾分类行为。一方面，“定点”（撤桶并点）减少了居住区污染源、硬件设施成本、保洁员工作量。另一方面，“定时”使得在居民投放期间，志愿者能够在旁指导居民正确分类投放垃圾，并开袋检查，做到“检查在点位、督导在点位、宣传在点位”，以提升居民垃圾分类正确率，从而养成源头分类的好习惯。上海市于2017年下半年在部分小区开展试点，取得了分类质量提升和投放量明显减少的成效，试点工作也从最初的质疑到最终获得居民们的高度认可。同时，考虑市民的接受程度和社会发展基础，上海市对住宅小区实施定时定点分类投放制度提出了逐步实施的计划，并制定了《上海市实施生活垃圾定时定点分类投放制度工作导则》，对“定时定点”的点位设置、制度实施给出了具体指导意见，以避免发生部分居住区在实施中出现“一刀切”、激化社区矛盾的现象。

2.在组织落实上，坚持党建引领带动“三驾马车”跑起来。垃圾分类作为社区基层治理的重要内容，如何推动居委会、物业公司、业委会发挥各自优势，将社区各方力量拧成一股绳是关键。上海市将垃圾分类工作纳入基层尤其是居民区党组织管理工作职责，通过“党建引领”，形成社区党组织、居委、物业、业委合力抓实四级垃圾分类联席会议制度，特别是落实街镇联办及居（村）委每1—2周的垃圾分类工作分析评价制度，发挥居民自治功能，充分调动居民的积极性和主动性。发挥基层党组织战斗堡垒的作用，用好在职党员双报到制度，积极发挥区域化党建平台作用，让垃圾分类从社区治理难点，成为撬动社区治理的有力支点，其催生的“共情感”，正在不断地转化为社区的“共治力”。

3.在宣传引导上，营造浓厚的社会宣传氛围。通过全方位、多层面、密集型的宣传动员，切实提升居民的分类感受度、参与度、满意度。首先，“入户宣传”加强宣传针对性、有效性。推广垃圾分类典型示范居住区做法，由居委或楼组干部“百分百入户”宣传、定时定点指导监督，为居民提供更加方便的知识查询和信息获取渠道（如“上海发布”微信公众号的垃圾分类查询功能），提高居民垃圾分类意识和参与率。其次，“媒体宣传”提升知晓率、支持率。市政府召开新闻发布会和媒体通气会等，加强政策解读；市委宣传部牵头推进垃圾分类宣传，加大公益宣传频次和覆盖面，宣传普及垃圾分类知识；每月5日开展垃圾分类“主题宣传日”活动，让垃圾分类理念进社区、进村宅、进学校、进医院、进机关、进企业、进公园。最后，“教育培训”深化共识、提升认知。通过制定生活垃圾全程分类宣传指导手册、推出“垃圾分类听民声——区长对话居民”大型专题访谈、推动垃圾分类进课堂（制作垃圾分类知识读本幼儿园版、小学版、中学版）等多种形式，全面推动社会参与。2018年，全市组织开展12场超过3000名中小学、幼儿园老师参加的垃圾分类专项培训，通过大手牵小手，推动形成“教育一个孩子、影响一个家庭、带动一个社区”的良性互动局面，累计完成537场“爱心暑托班”垃圾分类科普宣讲，参加学生累计超过2.8万人次。同时，上海还将垃圾分类工作纳入全市文明创建体系，并增加垃圾分类在文明创建考核体系中的权重。

（四）坚持全程管控，严格落实监督执法

垃圾分类涉及环节多，管理链条长，投放、收集、运输、处置过程环环相扣，任一环节脱节，都会造成前功尽弃。为确保工作成效，上海市采取“科技+管理”模式，利用物联网、互联网等技术，整合社区现有的智能监控装置、运输车辆GPS设备、网格化监控等资源，依托各级管理主体，建立了市、区、街镇三级生活垃圾分类投放、收集、运输、中转、处置“五个环节”全程监管体系。

1.源头分类投放及收集环节。结合绿色账户激励机制，推行“定时定点”投放，督促居民正确开展垃圾分类。开放面向公众的监督举报平台，鼓励居民参与对分类管理责任人分类驳运、存储的监督，形成市民与分类投放管理责任人双向监督的机制。

2.分类运输及中转环节。通过公示收运时间、规范车型标识等举措，强化环卫收运作业的监督管理，杜绝混装混运。对单位分类投放管理责任人，建立“首次告知整改，再次整改后收运；对多次违规拒不整改的，拒绝收运并移交执法部门处罚”的倒逼机制。对拒不配合进行源头分类驳运的物业企业，依法予以市场退出等处罚。强化中转站对环卫收运作业企业转运进场垃圾进行品质控制，对分类品质不达标的予以拒收，对混装混运严重的实行市场退出。

3.分类处置环节。推进末端处置企业进场垃圾的品质自动监控、来源全程追溯。研究差别化生活垃圾收费处理制度，对干垃圾量、符合质量要求的湿垃圾和可回收物量分别核定，建立面向区、街镇级、与垃圾分类质量相挂钩的奖惩得当的垃圾处理费制度。

三、经验启示

（一）坚持全生命周期管理，推动源头减量

源头减量是垃圾综合治理的重要内容，对于缓解垃圾处理压力、促进循环经济和可持续发展具有重大意义。《上海市生活垃圾管理条例》对源头减量专门设定了章节，明确了相关责任主体源头减量的法定义务，跨越生产、流通、消费（办公）、回收、处置（利用）等五个领域，提出清洁生产、绿色消费、绿色办公、包装物减量、资源化利用等要求。如在生产环节，积极推动企业探索和采用有利于减少废弃物产生的材料和工艺，如易降解、可循环利用的材料等，切实减少垃圾产生；在流通环节，推动产品包装物减量工作，特别是针对当前电商快递包装泛滥的问题，促进快递包装物的减量和循环使用；在消费环节，鼓励广大市民践行绿色生活方式，减少一次性产品使用。

（二）坚持定时定点，实现居民主动参与

上海市垃圾分类一路走来，进行了多种探索和尝试：一是在推进机制上有以“绿色账户”机制为依托的激励导向模式，以小区物业为主导的“管理责任人”模式，以居民自觉开展的社区自治模式、以党建引领为核心的社会共治模式等。二是分类模式上有以“源头分类+二次分拣”的组合式分类模式，以分类垃圾袋条码溯源技术为基础的实名制分类模式，也有以分类实效为导向的“定时定点”模式等。其中，有一些模式因技术、管理、水土不服等因素，逐渐在推进过程中被淘汰或弃用，如二次分拣、垃圾袋条码等模式。部分模式受内在机制或客观因素限制，则需进一步完善配套，如绿色账户激励机制发展至今出现了边际效应，辅之以监督约束措施必不可少；又如物业主导的分类模式受企业的营利性本质或物业服务合同内容制约等因素，在推广的范围上和落实的适应性上具有一定程度上的特定性。通过不同模式实践论证，上海市已确立了定时定点分类投放制度。实践证明，“定时定点”的即时反馈机制，能够切实提升居民垃圾分类参与率和居民区垃圾分类实效。

（三）坚持党建引领，发挥基层共治力量

生活垃圾分类涉及千家万户、所有居民区和所有单位等社会单元，需要广泛社会发动和全民动员，需要充分发挥居民区治理体系的作用。我们党具有密切联系群众的巨大优势，基层党组织在广泛发动群众方面有着长期、丰富的经验和基础。上海市以党建为引领，充分发挥基层党组织作用，建立居委、物业、业委、居民自治的基层工作推进机制。抓住党建引领这个火车头，尤其是在居民区，充分发挥居民区党组织牵头组织实施作用，推动居委会、物业公司、业委会发挥各自优势，同抓共管、同频共振，把社区党员、居民群众、驻区单位、社会组织等各方力量拧成一股绳，通过党建联建、党员社区报到等多种形式，实现人心聚起来、垃圾分出来。

（四）坚持技术创新，推进信息化建设

生活垃圾分类网络复杂，犹如城市的静脉血管，源头上连着千家万户，运输上影响环卫卫生，处置上关乎城市安全运行。因此，技术上要不断推陈出新，保障静脉网络的通畅运行；管理上要推进信息化建设，提升城市精细化水平。智能型垃圾箱房、“绿色账户+支付宝”自主积分、垃圾品质在线智能识别等技术目前已在上海市垃圾分类工作中积极应用试点。源头不分类、混装混运等难点、痛点，其重要原因是对分类结果缺乏有力的监督反馈机制。上海提出了“不分类、不清运”的原则，但受没有“分类不好”的证据、“分类不好”的证据难以固定留存、清运员怕被投诉等因素制约，落实依然较难。因此，上海市正在构建生活垃圾全程分类信息平台，该平台可实现生活垃圾分类清运处置的实时数据显示、生活垃圾全程追踪溯源、垃圾品质在线识别三项功能。平台运营后，垃圾不分类将“难逃法眼”。

习近平总书记2018年11月在上海考察时强调：“垃圾分类工作就是新时尚！垃圾综合处理需要全民参与，上海要把这项工作抓紧抓实办好。”生活垃圾分类改变的是公众长期形成的行为习惯，“新时尚”的形成必然需要一定的引领和推动。垃圾分类要以“建体系、整区域、提能力、重实效”为路径，通过完善的顶层设计、良好的制度保障、完备的标准体系来指导实践，推动形成全市推进、标准完善、能力充分、运行精细、实效彰显的生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全程管理体系，最终实现以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。