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3-1-2环评为环境管理开展全面设计,排污许可落实运行期管理要求
在“环评—许可—执法”一体化管理体系中,排污许可制度既是环评制度的延续,又是环评制度的提升。
在制度分工上,环评负责判断项目能否建设,对选址合理的项目进一步提出污染治理要求及生态影响减缓措施,为项目建成后的环境管理提出框架性要求。排污许可制度在全面承接环评提出的管理要求基础上,负责根据不断更新的法律法规标准等,定期完善对各项环境影响减缓措施的要求,包括治理工艺、治理效果等,并定期检查企业上报的执行情况。
环评制度主要起预防作用,避免由于项目选址不当造成难以纠正的后果,但受实施阶段限制,难以体现最新的管理要求;排污许可制度建立了更新机制,既检查环评阶段提出要求的落实情况,又不断提出新的管理要求。
3-2明确“环评—许可—执法”一体化环境管理体系建设要点
3-2-1简化项目环评
近年来,项目环评从内容到程序已做了大量简化改革,在“放管服”的大背景下,项目环评的简化需求还会加强;另一方面,排污许可制度全面实施后,以污染影响为主的工业类项目在环评和排污许可两个阶段出现大量重复性管理内容,简化势在必行。配合项目环评简化,“环评—许可—执法”一体化管理体系在环评阶段的建设要点包括:
一是强化项目环评审批支撑。一方面建立生态环境分区管控体系。各地正在开展的生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单(以下简称“三线一单”)工作,整合了多部门多领域的生态环境管理要求,将待开发区域划分为优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元,实现生态环境分区管控。“三线一单”向决策源头延长环境管理准入体系,不仅可以更好地发挥系统性预防作用,而且加强了基层政府对区域生态环境状况的把握,可以提高环评审批效率。另一方面提升规划环评执行效力以及规划环评与项目环评的联动。目前规划环评在执行上突出存在主体责任不落实、审核意见落地难等问题。提升规划环评执行率和执行效力,加强规划环评对项目环评的指导,可以确保项目环评简化的同时环境准入质量不降低。
二是进一步简化项目环评审批。通过“三线一单”但规划环评预判选址不合理的项目,对通过选址审查的项目可简化后续环评审批;对于污染治理措施成熟的行业,审批改为承诺或备案,不再对措施的合理性开展大量预测论证工作,由排污许可制度负责监管项目运行期污染治理措施的运行效果;对于只需填报环评登记表且排污许可也为登记类管理的环境影响较小的项目,可以考虑合并环评和排污许可管理。以生态影响为主的项目,由于缺少运行期监管制度,项目环评的工作内容与审批管理不应简化。
三是加强项目环评管理水平。充分发挥环评管理系统和环评信用平台作用,利用人工智能、大数据等技术,智能复核环评文件,及时发现环评造假、抄袭等疑点;利用信用管理信息加强对环评机构和个人的日常监管,及时发现违规开展环评工作的机构和个人。在严格环评质量管理、引导环评市场良性发展的同时,为环评执法提供高质量的问题线索。
3-2-2 强化排污许可制度的核心地位
一是实现与项目环评的全面衔接。技术上,对排污量核算采用同一套技术方法,逐步建立排污许可制度与环评“一个名录、一套标准、一张表单、一个平台、一套数据”的联动体系,避免“多本账”带来的管理混乱。管理上,补充对环评阶段除污染物排放以外事项的约束要求。可在首次排污许可时,将环评阶段提出的重要管理要求一并载入,确保环评措施落地。
二是建立排污许可日常监管与执法工作的联动机制。一方面,加强排污许可智能管理,充分利用排污许可管理平台,定期开展证后督查,筛选未按证排污的疑似企业,交环境执法部门处理。另一方面,制定排污许可执法要点,针对排污许可证的内容,提出判定企业违法违规的具体情形及采信证据类型,建立现场执法清单,为生态环境执法提供操作规范。
三是补充设计生态类项目运营期管理制度。借鉴国外经验,增加生态类项目排污许可管理,将占地、填海等广义排污行为纳入排污许可证,补齐生态类项目全链条管理。可充分利用“三同时”竣工验收成果,在生态类项目排污许可证首次发证时依据竣工验收状况提出运行期监管要求。
3-2-3提高环境执法的效能
一是加强环境执法的技术支撑,提升执法质量。一方面,深化环境执法范围,执法重点要从程序违法向实体违法拓展。对环评的执法要查项目未取得环评批复即开工建设的“未批先建”,更要查不落实环评要求的“擅自变更”;对排污许可的执法要查排污许可证有没有“应发尽发”,更要查企业是否严格执行排污许可证要求,是否“按证排污”。另一方面,环境执法应与环评和排污许可充分互动,共同建立环评与排污许可执法中的自由裁量规则和基准,避免同案不同罚,用公平执法提升环评与排污许可制度落实质量。
二是加强环境执法的能力保障,提升执法效果。一方面,加强环境执法队伍建设,提高装备水平;也可考虑执法部门与环评、排污许可部门的联合执法,让环境执法更有效率。另一方面,探索环境执法与生态环境保护督察联动,将日常执法中发现的环评与排污许可典型案例移交生态环境保护督察,扩大执法效果。
04结语
环评制度经过40余年的实践,取得巨大成绩的同时也有一些问题需要进一步协调解决,目前正处于深化改革的关键时刻。2020年12月9日,国务院常务会议审议通过了«排污许可管理条例»并于2021年1月29日发布,将于2021年3月1日起施行。排污许可制度将被寄予厚望,能否与现有环境管理制度充分融合、形成合力,值得期待。随着«环境保护法»«大气污染防治法»等生态环保法律的不断完善,环境执法也凸显出更加重要的作用,近几年也是环境执法体系快速发展的重要时期。环评、排污许可、环境执法面临的任务与挑战,使得建立环评—许可—执法相结合的环境管理体系不仅成为可能,更成为必然选择。鉴于体系建设的复杂性,环评、排污许可的制度设计还需不断理顺,环境执法的整体能力还需不断提升,环评—许可—执法一体化环境管理体系的建设任重道远。
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