碳中和：全国碳市场扬帆起航 绿色化转型箭在弦上

欧盟碳排放交易体系是全球建设范式，亦是我国碳市场主要的借鉴对象

纵观各国家及区域碳排放交易市场，欧盟碳排放交易体系（EU ETS）是目前全球建 立最早、规模最大、覆盖最广的碳市场，通常被认为是全球其他 ETS 的建设范式，也是 中国碳排放交易市场最主要的学习和借鉴对象。根据欧盟官网，欧盟排放交易体系（EU ETS）是世界上第一个国际性的排放交易体系，启动于 2005 年 1 月 1 日；2020 年 EU ETS 限制着超过 15000 个使用大量能源的设施（主要包括发电站和工厂）和超过 1500 家航空 公司的排放，涵盖了欧盟超过 45%的温室气体排放；EU ETS 涵盖的排放量在 2005 年至 2019 年之间下降了约 35%。2019 年当年总排放量减少 9%，电力和热能生产减少 14.9%， 工业减少 1.9%。

制度设计上，EU ETS 循序渐进，覆盖的国家、行业与温室气体范围逐渐扩大，整体 配额逐渐减少、配额拍卖比重逐渐增加，反映出其管理机制不断成熟。

总体而言，EU ETS 采用总量管制和交易制度（Cap-and-Trade），目前涵盖区域包括欧盟 27 国与北爱尔兰、 冰岛、挪威及列支敦士登，涵盖温室气体由仅包括 CO2 扩大到 CO2、N2O 及 PCF，涵盖 行业也由电力、钢铁等行业逐渐扩大到航空、石化、炼铝等行业。具体而言：

四大阶段：时间上可分为第一阶段试验时期（2005-2007）、第二阶段改革时期 （2008-2012）、第三阶段（2013-2020）及第四阶段（2021-2030）。

交易品种：欧盟碳排放配额（EUAs）、欧盟航空碳排放配额（EUAAs）及《京都议定 书》项下的 ERUs 及 CERs，第三阶段 EU ETS 不再接受除最贫困国家外新签发的 ERUs 及 CERs。而各交易品种还发展出了丰富而全面的期货、期权等衍生产品，目 前碳期货交易规模占全部交易规模的 90%以上。配额分配：起步阶段配额上限由各国分散制定，各成员国普遍采取了根据被管辖设施 的历史排放水平免费分配的方式。第三阶段后，欧盟委员会开始统一制定配额上限， 分派方式从简单的历史法发展为较为成熟的基准法，配额总量逐年降低，并逐步提高 拍卖比例，以电力行业为代表的行业需要以拍卖或在二级市场购买的方式以获得他们 所需的全部配额。目前 EU ETS 允许同一阶段内排放配额的存储，但不允许借贷，企 业能够用当下的减排成果抵消未来扩大生产规模产生的额外排放，也可以立即将节省 的配额在碳市场出售变现，激励企业尽早开展节能减排行动。

履约保障：2005 年开始，企业的二氧化碳排放量每超标 1 吨，将被处以 40 欧元的罚 款。2008 年开始，罚款额将涨至每吨 100 欧元，并且在次年，企业排放许可额度中 还必须将相应数量加以扣除。

碳交易作为温室气体减排的市场化解决方案，除了减排效果以外，还需要从市场效率 的角度来衡量其是否有效，EU ETS 作为目前全球各 ETS 的建设范式，已经基本实现资源 配置与市场运行效率的最优化。碳排放交易作为典型的 Cap and Trade 体系，其减排效果 主要依靠压降总配额，即控制 Cap。在 Trade 环节，碳交易市场通过碳价引导资金在实体 经济不同部门及不同环节的流转，调整能源结构，引导低碳投资，推动经济转型，因此还 需要通过其资源配置效率及市场运行效率角度判断一个交易体系是否有效。

欧盟碳排放交易体系建立之初，不可避免地存在很多结构性弊端，而其不断改进与完 善的经验，或可为我国全国碳排放市场的建设提供参考和借鉴。目前 EU ETS 在碳价有效 性、碳价稳定性、碳价权威性及市场流动性四个方面均较为成熟完善，其发展经验与模式 或将成为我国全国碳排放交易的主要参考对象。具体而言：

碳价的有效性：从成员国自主设定到欧盟委员会集中分配，EU ETS 配额分配适度从 紧，使碳价逼近真实环境成本，倒逼企业低碳减排。EU ETS 建设初期，为了减少推 行的政治阻力，欧盟采取了自下而上的“国家分配计划”（NAPs），成员国自主设定 本国的排放额。而各国在提交国家分配计划时采用“祖父法”，根据企业的历史排放 数据为其提供免费的初始配额。在官方排放数据缺失的情况下，企业往往虚报历史排 放数据，导致配额严重供大于求。2006 年 EUA 期货价格暴跌，从最高的每吨 30欧元跌到了每吨 10 欧元。再加上第一阶段的剩余配额不能储存到第二阶段使用，导致 EUA 的市场价格直线下降，到 2007 年上半年 EUA 期货的价格已逼近零。为了实现 碳价的有效性，EU ETS 在第三阶段用“国家履行措施”（NIM）取代了 NAP，设定 排放配额总量的权力集中至欧洲委员会，使得配额总量逐年压降。且分配方式也做出 了修正，要求各国增加拍卖分配的配额占比，同时对免费发放的配额，也要求以“基 准法”来计算以避免过度分配。一系列操作导致进入第三阶段后，EUA 市场价格稳步 上升，目前已达 33 欧元/吨二氧化碳当量，已经到达历史最高点，逐步逼近碳排放的 真实环境成本，充分倒逼相关企业进行减排升级。

碳价的稳定性：通过市场稳定储备机制（MSR）收回富余配额，稳定碳价并提供长期 的碳价信号，稳定企业减排与低碳投资预期。欧盟为了应对需求侧冲击和配额过剩来 稳定碳市场信心的机制，在 2018 年正式通过了新的市场改革措施，确定将收紧配额 供给并实施市场稳定储备机制（Market Stability Reserve），从 2019 年开始，市场稳 定储备机制每年将减少 24%的超额排放配额。市场稳定储备机制可以通过吸收过剩配 额来部分抵消需求下降的影响，提高欧盟排放交易体系抵抗未来冲击的能力

碳价的权威性：EU ETS 建立了完善的规则体系与监督机制，通过指令、条例、决议 等形式进行规范，确保了其信息披露水平、交易规则的规范性和稳定性。欧盟从 2003 年起颁布了一系列指令（Directive）对市场进行信息披露、交易规则等进行规范化制 定，随后通过一系列条例（Regulation）和决议（Decision），围绕统一登记簿、安全 标准、配额拍卖、MRV、重复计算等技术问题，对 EU ETS 进行了不断的优化和完善。 这些制度保障了 EU ETS 的平稳运行，目前已经成为各国碳排放交易体系的样本。

市场的流动性：碳期货的发展极大地提高了 EU ETS 的流动性，碳排放交易逐步向碳 金融发展。欧洲拥有发达的传统金融市场，EU ETS 建立伊始就直接引入了碳金融衍 生品，主要有碳远期、碳期货、碳期权和碳互换，其中碳期货（主要包括 EUAs 期货 和 CERs 期货）的交易规模最大。通过购买碳期货合约代替碳现货，可以对未来将要 买入或卖出的碳现货产品进行套期保值，回避价格风险。目前欧盟的主要交易产品 EUAs 通常采用期货方式进行交易，期货交易占欧盟碳市场交易总量的 90%以上，极 大地提高了欧盟碳市场的流动性。

三、全国碳排放交易市场扬帆起航，短期内低碳价或对实现碳中和影响有限

我国碳排放交易历经三大阶段，全国碳排放权交易市场或于年中启动

我国参与碳排放交易历程可划分为三个阶段，整体采取先参与成熟的国际碳交易体系， 再进行部分地区碳交易试点，进而稳步推进全国碳市场建设的思路。具体而言：

CDM 项目阶段（2005-2012）

我国碳排放交易主要起源于《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》下的 CDM 机制，CDM 项目是我国 2013 年区域碳排放交易试点以前唯一能够参与的碳交易方式。在 国内完善的碳排放权交易市场建立之前，国内碳排放权交易的主要途径是参与 CDM 项目 碳资产一级市场的供应，主要交易对手方来自欧盟。

风力发电项目是我国 CDM 项目的主力，参与 CDM 项目是我国风力发电初期的重要 推动力。2005 年 6 月 26，联合国 CDN 管理委员会注册了我国第一个风力发电项目—— 内蒙古辉腾锡勒风电场项目，标志着我国 CDM 风力发电项目开发的开端。CDM 风力发电 项目在我国得到了迅速的发展，成为我国 CDM 的重要项目构成类型，我国共计注册风力 发电项目 1516 项，占我国所有 CDM 注册项目总数的 40%。风电 CDM 项目通过出售核 证减排量（CERs）给发达国家带来的收入，核证减排量带来的收入可以很大程度上对冲 风力发电成本，提高风电盈利水平，CDM 项目是中国发展风力发电的重要推动力。

2013 年开始欧盟碳排放交易体系不再接受 CDM 项目产生的减排额，直接导致中国 CDM 项目开发的终结。2013 年 EU ETS 进入第三阶段，该京都碳信用最大的买家宣布不 再接受非最贫困国家新签发的 CERs，这直接导致中国 CDM 项目开发彻底终结，而 2012 年注册项目激增也是因为《京都议定书》第一个承诺期结束前各项目急于完成注册和签发 减排量，由 CDM/JI 主导的全球碳信用市场已结束。

区域碳排放交易试点阶段（2013-2020）

为了填补国际 CDM 项目终结而带来的国内碳交易市场空白，我国于 2012 年起逐步 开始搭建自己的碳排放交易体系——碳排放交易试点市场 ETS+自愿减排机制 CCER。一 方面，我国 2013 年开始借鉴 EU ETS 逐步开展碳排放交易试点；另一方面，我国借鉴《京 都议定书》清洁发展机制（CDM）构建了中国自己的核证减排项目机制——中国核证自愿 减排机制（CCER）。两机制结合，构成了我国 2013 至 2020 年间碳交易的整体结构：

2013 年起，我国陆续在深圳、上海、北京等 8 省市开展碳排放交易试点（ETS）。2011 年国家发改委办公厅发布《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的 通知》同意北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳 7 个省市开展碳排放权交易 试点。2013 年 6 月 18 日至 2014 年 6 月 19 日，7 个碳排放权交易试点省市先后开展 了碳排放权交易，2016 年福建省成为全国第 8 个碳排放交易试点。行业方面，以发 电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八大高耗能行业为 主。配额分配方面，多数地区采取免费分配与有偿竞价相结合的模式。

2015 年起，设计仿照 CDM 项目，我国陆续在 8 个试点 ETS 与四川联合环境交易所 开展中国核证自愿减排量（CCER）交易。2015 年，国家发改委上线“自愿减排交 易信息平台”，在此经发改委签发的自愿减排项目的减排量，被称为中国核证自愿减 排量（CCER）。除交易地点和审核机构不同外，CCER 整体设计与 CDM 项目基本一 致。纳入碳排放交易体系的企业在履约时均允许用 CCER 项目减排量抵消一定比例 的碳排放。未被纳入碳交易市场的风电、光伏、森林碳汇等项目可以参与自愿减排机 制，获取发改委签发的 CCER，进而通过出售 CCER 间接参与碳交易。包括风电、 光伏、垃圾焚烧、生物质发电、水电等 2871 个项目先后经过审定，其中成功备案项 目 861 个，实际签发项目 254 个。2017 年 3 月，国家发改委表示 CCER 存在交易量 小、个别项目不够规范等问题，暂停项目备案，截至目前尚未重启。

各碳交易试点在机制设计方面基本以EU ETS为蓝本，推进节奏较为谨慎。具体而言： 1)交易产品：我国碳市场交易商品主体是现货交易，主要包括各省市试点碳排放配额和 CCER 项目减排量。履约单位可购买 CCER 抵消超出配额排放量，抵消比例一般不 得超过 5%或 10%。 2)参与主体：试点地区均允许履约机构和非履约机构参与交易，但非履约机构参与条件 各有差异；除上海暂不接受个人参与交易外，其他试点地区均开放个人参与，其中北 京门槛最高，需个人拥有 100 万元以上的金融资产；深圳等地还成功取得国家外管局 许可，允许境外机构参与交易。 3)交易规则：各试点地区的履约日均集中在 6 月（天津为每年 5 月 31 日），但对于未履 约企业的处罚力度参差不齐，其中北京市通过地方人大立法，未履约企业需按市场均价3-5 倍罚款。而天津对未履约企业除限期整改外，仅为 3 年内不享受优惠政策。

全国碳排放权交易市场配额现货交易阶段（2021-）

全国碳市场以试点为基础，自 2017 年底启动筹备，经过基础建设期、模拟运行期， 2021 年进入真正的配额现货交易阶段。2021 年 2 月 1 日《全国碳排放权交易管理办法（试 行）》正式施行，开启碳交易将进入全国实施阶段，中国人民银行上海总部党委副书记金 鹏辉表示，全国碳排放权交易市场各项工作正在紧张有序开展过程中，计划于 2021 年 6 月底前启动全国碳交易。

覆盖行业上，电力行业被率先纳入，未来将逐步扩大至八大重点行业。2021 年全国发电行业率先启动第一个履约周期，2225 家发电企业分到碳排放配额。我国发电行业全 年碳排放总量约为 40 亿吨，尽管只有电力一个行业参与交易，全国市场启动后也将成为 全球最大碳市场。随着全国碳排放交易体系运行常态化，该范围将逐步扩大，最终覆盖发 电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个行业。

交易产品上，全国碳排放配额现货交易将是主要形式，CCER 现货作为补充。《粤港 澳大湾区发展规划纲要》提出支持广州研究设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所。 2019 年 10 月初，生态环境部对设立广州期货交易所不持异议，但对于碳排放期货则表示， 生态环境部表示由于目前碳排放现货市场尚未启动运行，现阶段推出碳排放期货条件不成 熟，建议广州期货交易所设立方案中删除碳排放期货相关表述。预计碳排放配额现货交易 将是全国碳排放交易的主要形式。另外，《碳排放权交易管理办法》还提出，重点排放单 位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳 排放配额的 5%，预计 CCER 将成为配额交易的补充。