英国海岸带综合管理体制改革及启示

英国作为最早开展海洋资源利用的国家之一，在海岸带综合管理方面有着丰富的经验，尤其是2013年出台《英格兰海岸带协议》以来，海岸带综合管理模式进一步优化，对提高管理效率、促进陆海协调发展具有重要意义。

1《英格兰海岸带协议》的基本内容

进入21世纪，随着用海活动数量的增加和国际社会对于海洋保护要求的不断提高，英国王室于2009年批准颁布了《海洋与海岸带准入法》。该法的主要目标是建立一套更加协调的法律体系，保障资源合理利用，协调海岸带开发与保护的矛盾。基于此目标，2013年11月，英国环境、食品及乡村事务部联合其他涉海管理或咨询机构、沿海地方规划部门基于《海洋与海岸带准入法》，制定并签署了《英格兰海岸带协议》（以下简称《协议》）。签署《协议》的主要机构包括环境、食品和乡村事务部，运输部，地方规划部门，海洋管理组织，环境局，英格兰自然协会，英格兰国家公园等部门，以上机构一般统称为“协议机构”。此外，其他未签署《协议》的公共机构，如英格兰遗产委员会、港务局、近海渔业和保护局等，在特定情况下也需要配合“协议机构”完成项目审查。

《协议》及其配套的实施文件，旨在提供一个合作框架，以便优化沿海开发项目审批程序。《协议》明确，项目审批包括筛查阶段、讨论阶段、告知申请人讨论结果、完成项目审批等环节。

此外，《协议》虽然是海岸带项目审批阶段的独立协议，但也补充和吸收了其他法律和政府机构主导的促进可持续发展的举措。尤为重要的是，《协议》并不会取代陆地和海洋已经实施的各项管理制度，也不直接管控微观层面的空间利用活动，更不会直接管理项目行政许可事项。

2 英国海岸带综合管理经验

海岸带地区各类空间规划的“多规协调”。《协议》要求，开展海岸带项目审批时，管理机构须确保项目符合沿海地区各类空间规划。英国海岸带地区空间规划包括海洋和陆地两类主要规划，以及流域管理规划、自然美景区管理规划等专项规划。在规划编制过程中，英国政府高度重视各类规划的协调，并提出了包括陆海规划政策融合、陆海规划协调的具体流程和建议等一系列落实陆海统筹的要求，从源头避免了规划“打架”的矛盾，进而减少了规划实施难、项目落地难等情况的发生。

加强部门与申请人及部门之间的互动。《协议》通过设立首次受理机构，帮助申请人更好地完成项目审批。申请人可以向任何一家机构提交申请，首次受理机构的官员在对项目进行初步审查后，不仅会向申请人解释接下来需要做的工作，还会联系其他协议机构确保他们能够跟踪项目申请过程。《协议》还规定各相关部门通过协商确立牵头机构，牵头机构会将项目讨论的各项结果告知申请人，并帮助申请人明确材料要求，尽快获得各项许可。各“协议机构”之间的互动保障了项目申请的速度，能够有效避免部门间推诿扯皮的现象，确保审批工作的顺利进行和审批结果的一致性。

简化海岸带项目审批流程。在环境影响评估或栖息地法规评估过程中，牵头机构会鼓励申请人尽早与所有相关的监管机构接触，从而确定各机构共同的材料要求，并对申请项目给出统一的建议。此外，《协议》还要求，在项目讨论过程中，各机构应探索在法律可行和适当的情况下简化某些管理流程。如在进行环境影响评估时，如果确定进行环境影响评估的项目的主要影响是陆上的，海洋管理组织可以免除环境影响评估，从而提高管理效率，缩短审批时间。

3 目前我国海岸带综合管理存在的问题

缺少海岸带专项立法。我国目前适用于海岸带管理的法律主要是《海域使用管理法》《渔业法》《海洋环境保护法》《港口法》等部门单项法，这些法律虽然在一定程度上满足了海岸带管理的需要，但大多是针对单一要素进行的立法规范，割裂了各要素之间相互关联、密不可分的关系，不符合海岸带整体性管理的原则，容易出现管理错位、部门冲突等问题。

陆海统筹的国土空间规划体系尚未形成。当前，国土空间规划体系正处在变革期，根据中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，新时期国土空间规划要“坚持陆海统筹”，并明确海岸带规划是国土空间规划体系下的专项规划。但在“多规合一”和陆海统筹的实践中，仍存在诸多制度空白。

海岸带管理缺乏长效协调机制。2018年，自然资源部的组建使陆海统筹迈出了关键一步，但本质上海岸带管理仍然属于行业性管理模式，部门职责交叉问题依然存在。由于当前海岸带管理缺乏长效的协调机制，使得各管理部门之间难以形成合力，不利于该区域治理水平和治理能力的提升。此外，行政辖区之间也存在一定的空间管理冲突，不仅省际矛盾严重，即使在一个沿海省域内，各个分辖区也难以形成海洋开发利用的整体统筹或充足有效的跨辖区统筹协调机制，导致港口建设、滨海旅游等海洋产业发展同质化竞争现象突出。

4 《协议》对我国的启示

加快推进海岸带立法。海岸带立法是海岸带综合管理的重要基础和保障。笔者建议通过海岸带立法，在协调《土地管理法》《海域使用管理法》《渔业法》《海洋环境保护法》等各类适用于海岸带地区的法律的基础上，确立海岸带专项立法的主体地位，明确各部门事权，建立长效协调机制。明确海岸带专项规划的法律地位，推进与其他规划的衔接，建立分区管控制度。

建立陆海统筹的国土空间规划体系。在国土空间规划体系重构中，要充分发挥沿海地区国土空间总体规划的统筹和综合平衡作用，构建“陆海一体化”的空间格局，并明确省、市、县不同层级总体规划在陆海资源集约高效利用、生态环境保护与修复、滨海景观保护、防灾减灾等方面空间利用任务，确保陆海空间治理协调有序。尤其是要充分用好海岸带专项规划，坚持问题导向，对潮间带整体保护与利用、围填海存量资源利用、陆源污染治理、典型海洋生态系统保护及地下水、海砂合理开采等海岸带特定问题进行细化、深化和补充。

探索建立海岸带管理联席会议制度。自然资源部组建后，实现了陆地和海洋空间的统一规划和用途管制，但海岸带地区管理仍涉及发改、生态环境、农业农村、住建等诸多部门。因此，多部门基于各自事权加强协作仍非常必要。建议地方各级政府进一步探索和完善海岸带多部门协作机制，国家或地方可在本级党委或政府下设协调机构，由分管领导任负责人，由自然资源（或海洋）部门负责具体联络，定期召开联席会议，对国土空间规划编制、国土空间用途管制、国土空间整治修复、重大项目审批等问题进行充分沟通，确保各项制度或行动协调一致。

进一步深化海岸带项目审批“放管服”改革。建议海岸带地区项目审批时，充分考虑各管理部门的事权和管理制度的差异，充分发挥海岸带联席会议制度优势，对同时具有陆地和海洋影响的项目进行深入沟通。如果对该项目意见一致，则各部门间充分配合，按照相关规定进行审批；如果存在不同意见，各部门应充分讨论对项目审核结果形成统一意见，避免因意见不一而导致项目审批停滞。此外，各部门之间要加强交流和学习，通过学习其他部门的管理规定，掌握其他部门在项目审批中的出发点和要点，提高各部门审批意见的一致性。

强化海岸带核心区域的管控。海岸带核心区域是陆海统筹的关键区域，同时也是各涉海部门管理权限重叠的复杂区域。因此，笔者建议在划定核心区域的基础上，进一步完善海岸建筑退缩线、陆源污染管控、海洋灾害防御区、海砂开采和地下水开采控制区等制度，加强该区域开发与保护活动的综合管控。尤其在项目审批时，海岸带核心区域的项目应通过联席会议进行交流沟通，充分认识项目建设的经济社会效益、对陆地和海洋生态系统的潜在威胁、陆源污染风险、海岸侵蚀风险、项目法律法规的适用及审批要点等，确保既不损害海洋生态环境，又有益于地方经济社会发展。