PPP项目绩效管理浅析 ——以某黑臭水体治理PPP项目为例

一、引言

根据中央关于“加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式”的相关要求，近年来各地陆续启动了大量政府和社会资本合作项目（以下简称“PPP项目”），充分实现了社会经济资源要素的融合运用，有效支持了地方基础设施建设。为进一步规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，财政部2020年3月发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，以下简称《操作指引》），全面指导PPP项目绩效管理工作。

二、绩效管理工作要点

对比以往的政策要求，《操作指引》明确了PPP项目各层级主体的主要绩效管理职责，对开展绩效管理工作进行了详细指导，将评价结果和财政预算进行了有效对接。

（一）职责划分

《操作指引》进一步划分了PPP项目全生命周期绩效管理体系中各方的职责，提倡由主管及财政部门加强绩效制度建设，强调由实施机构和项目公司（社会资本）共同开展绩效管理工作，明确了准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交阶段的绩效管理工作内容及工作开展方式，突出执行阶段是绩效管理的重点，指导项目公司、实施机构、财政及主管部门以日常监控、监控纠偏、各类评价等工作方式全面开展绩效管理工作，及时开展指标调整、付费、整改纠偏等工作，确保项目产出“物有所值”。

（二）目标、指标设置

在绩效体系设置方面，《操作指引》明确由实施机构负责在实施方案阶段落实PPP项目绩效目标和绩效指标，并在总体绩效目标基础上设置“具体、可衡量、可实现”的年度绩效目标，要求目标“指向明确、细化量化、合理可行、物有所值”，并按照“系统性、重要性、相关性、可比性和经济性”的原则设置能够清晰反映目标实现程度的具体绩效指标，以达到对PPP项目建设、运营和移交三个阶段综合评价的目的。

（三）工作程序

《操作指引》对绩效评价工作具体开展流程作出了详细指导，将程序规范为下达通知、制订工作方案、组织评价、编制报告、资料归档和结果反馈六个步骤，着重提出实施机构应组织专家对各阶段绩效评价工作方案进行评审，确保后续评价工作规范、科学地开展，保障评价结果“依据充分、真实完整、数据准确、客观公正”。

三、绩效管理应用案例

下面笔者以近年来较热的黑臭水体治理项目为例进行说明。该黑臭水体治理项目含清淤疏浚、截污纳管及污水处理三大类治理内容，以实现水环境改善、大幅度减少黑臭水体并建立长效管护机制为目标，较适合采用PPP模式实施。

（一）项目基本情况

该黑臭水体治理工程内容包括河道清淤工程、截污管线铺设工程和污水厂站建设，共30余条河段，总长度约120余公里，采用PPP模式实施，即项目公司负责投资、建设、运营、维护和移交，在服务期内政府通过购买服务的方式向项目公司支付服务费。

（二）项目绩效目标与指标设定

1.总体绩效目标

为确保治理范围内彻底消除黑臭水体,设置了建设期和运营期总体目标：建设期总体目标设置为实现黑臭水体消除初见成效；运营期总体目标设置为建立长效管控机制，实现河道“长制久清”。

2.年度绩效目标

对标2年建设期要求，年度建设期绩效目标为首年完成80%工程建设，次年完成全部单位工程验收并具备进入运营的条件。运营期年度目标为保持河道水质不低于城市水体“无黑臭”四项指标要求，截污管线铺设范围内污水有效收集，污水处理厂站出水达标排放。

3.建设期绩效指标

建设期评价指标的设定主要围绕社会资本响应文件、项目产出要求，对进度、质量、投资等指标进行管理：进度方面结合年度绩效目标设置年度工期和总工期两项指标；质量方面以《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL 176—2007）和《水利水电建设工程验收规范》（SL 233—2008）相关规定作为指标；投资方面以政府批复的施工图预算作为绩效指标。

4.运营期绩效指标

运营期主要围绕黑臭水体特点，指标分为定量和定性两类。定量指标要求水体满足《城市黑臭水体整治工作指南》要求（透明度＞25cm，溶解氧＞2.0mg/L，氧化还原电位＞50mV，氨氮＜8.0mg/L），厂站出水要满足要求（化学需氧量≤50mg/L，5日生化需氧量≤10mg/L，总磷≤10mg/L，氨氮≤5(8)mg/L，悬浮物≤20mg/L）。定性指标分为河道岸坡保洁、截污管线维护和日常管理三方面。

（三）组织保障

绩效管理要立足于维持良好的PPP合作关系，建立良好的组织保障、完善的管理机制，以提高工作效率，提高双方履约能力并及时合理纠偏，确保项目总体朝预期方向发展。

1.组织体系建立

根据《操作指引》中关于财政部门负责业务指导及评价、行业主管部门开展绩效管理、第三方机构提供协助的指导思路，构建健全的组织保障体系，由属地政府主要领导组成PPP项目领导小组，负责项目进入运营期各子项目的绩效考核工作。由项目公司配套对接机制，积极配合领导小组和第三方绩效管理机构开展绩效管理工作，按要求及时提供真实、完整、有效的资料和信息。

2.制度建设

《操作指引》对财政部门开展PPP项目绩效管理制度建设及工作指导提出了要求。为确保绩效管理工作有序开展，该黑臭水体治理PPP项目实施机构对标《操作指引》各项要求，科学制订建设期、运营期绩效管理制度。

建设阶段，实施机构依据合同履约要点和管理工作需求，编制建设期绩效评价工作方案《合同履约评价管理办法》，对建设进度、工程质量、安全及文明施工、管理指令、管理团队及施工考评等方面进行过程动态评价。

运营阶段，实施机构依据合同绩效目标要求和绩效监控、评价要点，组织编制《运营绩效考核工作办法》，规范项目公司、实施机构、财政部门及领导小组成员单位工作职责和小组考核、评价工作流程，对项目公司日常绩效监控工作及成果报送作出详细要求，指导第三方绩效管理机构开展绩效监控、按月出具运营绩效考核评分，审核、支付运营期服务费，编制PPP项目年度绩效评价报告并报送财政部门复核。

（四）绩效监控

1.建设期绩效监控

对标PPP合同权利和义务，对项目建设推进情况及年度绩效目标实现程度进行跟踪、监测和管理，依托《合同履约评价管理办法》，对组织机构、人员、制度建设、专项成果等指标进行集中监控；对项目公司融资、手续办理、招标采购、工程管理、变更、质量、进度、安全等指标开展日常监控。

结合水体治理项目建设特点，实施机构每月形成一份《建设期绩效监控报告》，根据指标权重出具监控得分，对项目问题及整改情况进行总结，对涉及的严重问题进行经济考核。若项目公司未能按期认缴罚款，则通过兑付履约保函予以落实。第三方绩效管理机构对整改情况进行跟踪，并在下期的《绩效监控报告》中对整改结果进行披露，定期向PPP领导小组及成员单位报送《绩效监控报告》。

2.运营期绩效监控

第三方绩效管理机构通过现场巡查、审核项目公司日常监控报告及资料、专项检测等方式开展绩效监控，对管道、泵站设备、河道、管网绩效指标落实情况进行确认。同时，结合属地乡镇街道及其他单位反馈的问题及整改情况，依据小组成员单位生态环境部门提供的污水处理站出水水质证明确认水质指标，依据水务部门的污水处理站水量证明确认处理量指标。

根据季节划分，河道运维工作汛期侧重水体、秋冬侧重岸坡，以及污水处理效果按月检查的工作特点，由第三方绩效管理机构协助实施机构查找、解决项目绩效运行偏差并纠偏，每月形成一份《运营期绩效监控报告》，及时向主管部门及财政部门报告较大偏差情况，为开展月度、年度绩效评价工作提供重要支撑。

（五）绩效评价

1.建设期绩效评价

项目具备竣工验收条件后，由项目公司组织，实施机构及质监部门、第三方绩效管理机构参与，对工程进行验收。同步由第三方绩效管理机构结合各期《建设期绩效监控报告》中发现的问题及整改情况，编写《建设期绩效评价报告》，评价的主要目的是确保项目产出与预期一致，并对建设期经济考核情况进行确认。

2.运营期绩效评价

项目进入运营期后，第三方绩效管理机构根据PPP项目合同绩效评分标准，结合当期《运营期绩效监控报告》，按月完成运营绩效评价建议评分，并编写当月的《运营期绩效评价报告》，绩效考核领导小组按季度组织成员单位、项目公司召开运营绩效评价专题会，解决争议问题，明确付费的依据。

3.绩效纠偏

在项目实施全过程中，为保证总体绩效目标的实现，绩效目标和绩效指标体系不能一成不变，而应该是动态性的、可补充的。在公平、合规的前提下，双方可根据不可预见影响适当调整项目绩效目标，并结合绩效目标变化情况调整绩效指标，确保合作顺利。

在运营过程中，第三方绩效管理机构通过绩效监控发现，受其他区域水环境工程制约，项目公司运营的水体工程河道存在季节性无水情况，且河道、岸坡垃圾收纳量受村庄拆迁影响显著降低，处理量及管线产生的污泥量、河道水质的监测频次与谈判阶段专家评审结果及合同约定不符，存在政府付费超额支付风险。

结合绩效监控情况，实施机构组织第三方绩效管理机构与项目公司磋商，在PPP合同体系内以备忘录方式对绩效评价指标、运营维护费用进行优化，对黑臭水体运营过程中管线、泵站污泥消纳和河道垃圾消纳的确定方式以及对黑臭水体水质监测的频次费用等情况作出调整。同步编写相关《绩效监控报告》并报财政、发改主管部门，申请签订补充协议，正式调整管线及泵站污泥量、河道垃圾消纳、黑臭水质监测等指标、评价标准及政府付费金额，确保因地制宜，政府付费合理。

（六）绩效付费

可用性服务费项目公司取得竣工验收鉴定书，并完成《建设期绩效评价报告》确认工作后，可结合运营期绩效评价情况，逐年支付可用性服务费，并将《建设期绩效评价报告》及可用性服务费申请报财政部门审核。

运营服务费根据合同约定，项目公司根据每月的运营绩效监控评分，按季度申请运营期服务费，实施机构每季度将《运营期绩效评价报告》及费用申请材料报财政部门审核。实施机构根据第三方绩效管理机构意见，完成运营期服务费支付。

（七）项目信息平台管理

实施机构委托第三方绩效管理单位负责信息平台维护工作，根据项目最新进展和财政、发改部门PPP项目信息填报要求，协助实施机构定期收集、动态填报相关信息，组织项目公司开展填报培训工作，并定期复查填报情况。

四、结语

全面开展绩效管理已经成为PPP项目管理的重要环节，以绩效付费为目的的绩效管理仅是政府绩效管理的一个环节，尚未全面实现通过管理不断促进PPP项目“与时俱进”的核心目的。笔者认为，PPP项目实践中要以《操作指引》为指导，进一步拓宽PPP项目绩效管理方式，构建PPP项目多层次、全覆盖、多主体、全过程、信息化的全面绩效管理体系，为加强PPP项目绩效管理、提升绩效管理质量提供重要技术支撑，更好地推进行业高质量发展。