垃圾治理市场准入探讨

垃圾治理市场准入管理措施由法律、行政法规和国务院决定设定，临时性市场准入管理措施可由行业或地方性法规、省级人民政府规章设定。垃圾治理市场准入负面清单可查找一年一修订的《市场准入负面清单》；市场准入负面清单以外的领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

1.垃圾治理市场准入负面清单

根据《市场准入负面清单（2021年版）》，垃圾治理市场准入的负面清单如下。

1）禁止业务

禁止“国家产业政策明令淘汰和限制的产品、技术、工艺、设备及行为（《市场准入负面清单（2021年版）》第2项，事项编码100002）”。

2）许可业务

（1）“未经许可，不得从事污染物监测、贮存、处置等经营业务。设立放射性废物贮存、处置单位许可”；具体许可事项共6项：①设立放射性废物监测、贮存、处置等单位许可，②危险废物经营许可，③危险废物越境转移核准，④废弃电器电子产品处理企业审批，⑤生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批，⑥城市建筑垃圾处置核准（《市场准入负面清单（2021年版）》第83项，事项编码214002）。

（2）“未经许可，不得从事报废机动车回收拆解业务”（《市场准入负面清单（2021年版）》第37项，事项编码203020）。从事报废机动车回收拆解业务的市场主体应具有报废机动车回收企业资质。

（3）其他相关许可事项

从事与垃圾治理相关的下列业务需要许可：①城乡规划编制，②建设工程勘察、设计、监理业务，③检验、监测、认证业务，④燃气经营，⑤肥料，⑥动物饲养，⑦电力业务、承装（修、试）电力设施，⑧危险化学品生产经营，具体规定查看《市场准入负面清单（2021年版）》。

（4）地方性许可事项

一些地方可能设定废弃油脂收集（福建）、废旧金属回收（云南）、报废农用机动车回收、城市供热等许可事项。

2.《固废法（2020年第二次修订）》规定的市场准入负面清单

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》是垃圾治理行业的专业法，其设定了比《市场准入负面清单（2021年版）》更宽泛、严格、严厉的市场准入负面清单。

1）禁止业务

（1）禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置（第二十三条）。

（2）生产者、销售者、进口者、使用者应当在国务院工业和信息化主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入限期淘汰名录中的设备。生产工艺的采用者应当在国务院工业和信息化主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入限期淘汰名录中的工艺。列入限期淘汰名录被淘汰的设备，不得转让给他人使用（第三十三条）。

（3）禁止畜禽养殖场、养殖小区利用未经无害化处理的厨余垃圾饲喂畜禽（第五十七条第三款）。

（4）禁止将废弃机动车船等交由不符合规定条件的企业或者个人回收、拆解（第六十七条第二款）

（5）国家依法禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品（第六十九条）

（6）禁止重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污泥进入农用地（第七十二条）。

2）许可业务

（1）产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定（第三十九条）。

（2）工程施工单位应当编制建筑垃圾处理方案，采取污染防治措施，并报县级以上地方人民政府环境卫生主管部门备案（第六十三条）。

（3）产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定制定危险废物管理计划（第七十八条第一款）；危险废物管理计划应当报产生危险废物的单位所在地生态环境主管部门备案（第七十八条第二款）。

（4）转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域利用的，应当报固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门备案（第二十二条第二款）。

（5）产生、收集厨余垃圾的单位和其他生产经营者，应当将厨余垃圾交由具备相应资质条件的单位进行无害化处理（第五十七条第二款）。

（6）从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，应当按照国家有关规定申请取得许可证。许可证的具体管理办法由国务院制定（第八十条）。

（7）关闭、闲置或者拆除生活垃圾处理应当经所在地的市、县级人民政府环境卫生主管部门商所在地生态环境主管部门同意后核准，并采取防止污染环境的措施（第五十五条第三款）。

（8）产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当依法制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门备案（第八十五条）。

3）禁止行为

《固废法（2020年第二次修订）》规定禁止领域、业务外，还规定了禁止行为。

（1）禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡以及法律法规规定的其他地点倾倒、堆放、贮存固体废物（第二十条第二款）。

（2）在生态保护红线区域、永久基本农田集中区域和其他需要特别保护的区域内，禁止建设工业固体废物、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场（第二十一条）。

（4）禁止向生活垃圾收集设施中投放工业固体废物（第三十六条第二款）。

（5）禁止随意倾倒、抛撒、堆放或者焚烧生活垃圾（第四十九条第二款）。

（6）禁止擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处理设施、场所（第五十五条第三款）。

（8）禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的其他区域露天焚烧秸秆（第六十五条第三款）。

（11）禁止擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒城镇污水处理设施产生的污泥和处理后的污泥。禁止重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污泥进入农用地（第七十二条）。

（12）禁止无许可证或者未按照许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动（第八十条第二款）。禁止将危险废物提供或者委托给无许可证的单位或者其他生产经营者从事收集、贮存、利用、处置活动（第八十条第三款）。

（13）禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危险废物（第八十一条第一款）。禁止将危险废物混入非危险废物中贮存（第八十一条第二款）。禁止将危险废物与旅客在同一运输工具上载运（第八十三条第二款）。禁止经中华人民共和国过境转移危险废物（第八十九条）。

3.思考与建议

1）关于2份垃圾治理市场准入负面清单的比较

比较《市场准入负面清单（2021年版）》与《固废法（2020年第二次修订）》给出的垃圾治理市场准入负面清单，在废弃电器电子产品回收处理、生活垃圾及其厨余垃圾处理和工业垃圾处理方面存在不同。

（1）废弃电器电子产品回收处理。《市场准入负面清单（2021年版）》依据《废弃电器电子产品回收处理管理条例（中华人民共和国国务院令第551号）》将废弃电器电子产品回收处理列为许可事项。依据《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》，国家对列入《废弃电器电子产品处理目录》的废弃电器电子产品的回收处理及相关活动实行资格许可制度；设区的市级人民政府生态环境主管部门审批废弃电器电子产品处理企业资格。

（2）生活垃圾及其厨余垃圾处理。《市场准入负面清单（2021年版）》依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号）》第102项“从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批”，保留生活垃圾处理服务审批事项；但依据《固废法（2020年第二次修订）》第四十八条，县级以上地方人民政府环境卫生等主管部门可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾处理，这说明生活垃圾处理服务可按行政协议（行政合同）对待；实际操作中也是生活垃圾处理项目的中标企业自动获得经营权。

对厨余垃圾处理，《固废法（2020年第二次修订）》第五十七条第二款明确规定产生、收集厨余垃圾的单位和其他生产经营者，应当将厨余垃圾交由具备相应资质条件的单位进行无害化处理；而《市场准入负面清单（2021年版）》则没有将其列入许可清单。鉴于目前没有厨余垃圾处理企业许可办法，实际操作时可暂时按生活垃圾处理服务许可办法处理。

（3）工业垃圾处理。《固废法（2020年第二次修订）》第三十七条规定，“产生工业固体废物的单位委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实，依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求。”工业垃圾处理企业应当具有处理资格；但目前情况是工业垃圾（危险废物除外）处理主要是私人协议（私人合同）行为，并没有处理企业许可；《市场准入负面清单（2021年版）》也没有列出工业垃圾处理许可事项。将来如何贯彻落实《固废法（2020年第二次修订）》第三十七条还有待研究。

2）行政协议许可化

行政协议（又称行政合同或行政契约）和行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制一样，是重要的垃圾治理行政工具；而且在土地用途管理制度和三规合一制度安排下，行政协议实际上已经许可化，即行政协议是“许可+协议”的融合，垃圾处理特许协议是一种行政协议。对于政府主管部门负责的生活垃圾（包括厨余垃圾）的处理服务，行政协议更方便行政机关实施行政管理职能和更好地保障公益和平衡私利公益，值得提倡与推广。

3）垃圾治理企业资格建议

建议整合各类垃圾处理企业资质，全国统一设置垃圾治理企业资质，分甲、乙、丙三个等级，甲级可处理包括危险废物的所有垃圾，乙级可处理除危险废物外的其他垃圾，丙级只能处理一般工业垃圾和农业种植废物（秸秆），以便推动公平竞争和跨行业、跨区域垃圾协同处理。