王金南 蒋春来：深入开展污染减排 加快推动绿色低碳发展——《“十四五”节能减排综合工作方案》专家解读

近日，国务院印发实施《“十四五”节能减排综合工作方案》（以下简称《方案》）。深入开展污染减排，持续减少主要污染物排放总量，是调结构、转方式、惠民生的重要抓手，是深入打好污染防治攻坚战、建设美丽中国的重要内容。《方案》准确把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的要求，系统部署“十四五”污染减排工作，明确主要目标、重点工程和政策机制，具有很强的现实意义和指导作用。

一、“十三五”污染减排取得显著成效

我国自“九五”以来实施污染物排放总量控制制度，经过长期努力，有效降低了主要污染物排放总量。党的十八大以来，陆续出台大气、水、土壤三个“十条”，实施《“十三五”节能减排综合工作方案》，坚决打好污染防治攻坚战，污染减排工作取得显著成效。（一）全面完成“十三五”目标，有力支撑了环境质量改善。与2015年相比，2020年二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放总量分别下降25.5%、19.7%、13.8%、15.0%，超额完成“十三五”规划目标。主要污染物大幅减排有力支撑了环境质量的改善。与2015年相比，2020年全国二氧化硫、氮氧化物浓度分别下降56.5%、11.1%，细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市浓度下降28.8%；地表水优良水质断面比例上升了17.4个百分点，劣Ⅴ类水质断面比例下降了9.1个百分点，化学需氧量断面超标率下降了20.9个百分点。特别是二氧化硫浓度全国全面达标，酸雨问题基本解决。蓝天白云、清水绿岸日益增多，人民群众生态环境获得感显著增强。

（二）积极推动结构调整，有力促进了经济高质量发展。“十三五”期间，累计淘汰过剩钢铁产能2亿吨、水泥产能3亿吨、平板玻璃产能1.5亿重量箱，进一步促进了供给侧结构性改革。京津冀及周边地区、汾渭平原完成散煤替代超过2500万户，全国煤炭消费占比从2015年的63.8%下降至2020年的56.8%，清洁能源占比提高至24.3%，进一步优化了能源消费结构。全国累计淘汰黄标车、老旧车2460多万辆，大力推广应用新能源汽车，环渤海、长三角等地区沿海主要港口以及唐山港、黄骅港的煤炭集港全部改为铁路和水路运输，进一步提升了交通运输绿色化水平。污染减排积极助推产业、能源、交通运输结构调整，生态环境保护与经济社会发展实现协同并进的良好态势。

（三）持续实施重大工程，有力提升了环境治理水平。大气方面，约9.5亿千瓦煤电机组实现超低排放，约占全国煤电总装机容量的89%，建成全球最大清洁煤电体系；6.2亿吨左右粗钢产能已完成或正在实施超低排放改造；累计完成工业炉窑整治超过5.7万台。水方面，城市污水处理能力达到1.92亿立方米/日左右，较2015年提升37%；城市污水处理率提高到97.5%，较2015年提升5.6个百分点；敏感区域城镇污水处理设施基本达到一级A排放标准。通过实施一批重大减排工程，环境基础设施建设和企业污染治理水平明显提升。

二、“十四五”污染减排面临新形势新任务

“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，污染防治触及的矛盾问题层次更深、领域更广，要求也更高。因此，污染减排需要适应新形势，把握新要求，承担新使命。

（一）污染减排是满足人民群众对良好生态环境期待的必然要求。我国现阶段生态环境质量的改善还是中低水平上的提升，与人民群众的期待相比仍有不小差距，城市空气质量总体上仍未摆脱“气象影响型”，城市黑臭水体距离长治久清还需加倍努力，农业农村污染治理亟待加强。主要污染物排放总量大是导致各类环境问题的根本原因，只有污染物排放大幅降下来，生态环境质量才能明显好上去。当前，我国化学需氧量和氮氧化物排放总量仍在千万吨级别，挥发性有机物作为PM2.5和臭氧（O3）等二次污染的重要前体物，减排相对缓慢并成为短板，单位国土面积主要污染物排放量是美国、欧盟的2—3倍。必须采取更有力的措施抓污染减排，使主要污染物排放总量下降到与生态环境承载力基本适应的范围，才能支撑生态环境质量持续改善，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。

（二）污染减排是深入打好污染防治攻坚战的重要抓手。2021年11月，党中央、国务院印发实施《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，确定了主要污染物排放持续下降目标，并对持续推进污染减排提出明确要求。一是聚焦大气污染防治重点区域，加大能源、产业、交通运输结构调整和重点区域、重点行业污染治理力度，大力推进挥发性有机物、氮氧化物持续减排，推动消除重污染天气、遏制O3污染，支撑打好蓝天保卫战。二是统筹上下游、左右岸、干支流、城市和乡村，加强农业农村、工业企业污染防治和长江、黄河等重点流域污染治理，持续推进化学需氧量和氨氮减排，推动消除城市黑臭水体和劣V类断面，改善农村人居环境，支撑打好碧水保卫战、净土保卫战。

（三）污染减排是实现减污降碳协同增效的关键举措。二氧化碳等温室气体排放和常规污染物排放具有同根、同源、同过程的特点，治理和减排路径基本一致，减污和降碳可以产生很好的协同效应。“十三五”时期，污染减排积极助推能源、产业、交通运输结构调整，而结构调整同时也是二氧化碳的主要减排路径。“十四五”时期，面对环境质量改善与温室气体减排的双重压力与迫切需求，必须把握减污与降碳的内在联系，加大结构调整力度，推动环境治理从注重末端治理向更加注重源头预防和源头治理有效转变，促进源头减排、协同减排。同时，充分利用现有生态环境制度体系协同促进绿色低碳发展，加强减污和降碳政策机制统筹融合与创新，切实发挥减污降碳协同效应。

三、构建导向清晰措施协同的污染减排工作体系

《方案》突出两个导向，注重三个协同，统筹源头防控、过程管理和末端治理，系统构建“十四五”污染减排工作体系。

（一）坚持目标导向。《方案》面向2035年基本实现美丽中国建设目标的要求，提出化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物排放总量比2020年分别下降8%、8%、10%以上、10%以上的减排目标，重点行业主要污染物排放控制水平基本达到国际先进水平，体现了与《意见》的有机衔接，深化了领域要素的具体要求。大气方面，加强PM2.5和O3协同控制，选择氮氧化物、挥发性有机物为总量控制指标，支撑打好重污染天气消除、臭氧污染治理、柴油货车污染治理攻坚战。水方面，保好水治差水，继续对化学需氧量、氨氮实行总量控制，支撑打好长江保护修复、黄河生态保护治理、农业农村污染治理、黑臭水体治理等攻坚战。

（二）坚持问题导向。《方案》以精准、科学、依法治污为工作方针，聚焦“十四五”期间要解决的突出生态环境问题和影响环境质量的主要污染物，紧盯重点行业、重点领域、重点区域和短板弱项，部署谋划污染减排任务举措。突出能源、产业、交通运输三大结构优化调整，从源头减少主要污染物排放。聚焦园区、城镇、重点区域三类区域，强化区域污染协同治理，有效提升系统治理水平。围绕挥发性有机物治理、农业农村污染治理和环境基础设施建设三个短板，加快提升环境治理能力。

（三）强化节能减排协同部署。《方案》将污染减排与节能降碳工作有机融合、一体推进，在重点行业、园区、城镇、交通物流、农业农村、公共机构、重点区域、煤炭消费、挥发性有机物整治、环境基础设施等10大节能减排重点工程中协同部署。在对象上，以钢铁、有色金属、建材、石化化工等行业和能源、工业、城乡建设、交通运输等领域为重点。在措施上，重点行业突出节能改造和污染物深度治理，重点领域突出能源清洁高效利用和污染源头治理。在效果上，通过实施节能减排工程，推动能源利用效率大幅提高、主要污染物排放总量持续减少，实现减污降碳协同增效。

（四）强化多污染物协同减排。《方案》注重统筹多污染源，综合运用多种手段，全面提升污染减排的系统性、整体性，大力推进多污染物协同减排。大气方面，进一步深化工业源和移动源污染防治，突出源头治理、综合治理，通过结构优化调整、重点行业深度治理、挥发性有机物综合整治等手段，强化氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等大气污染物协同减排。水方面，进一步深化生活源和农业面源污染防治，突出系统治理、整体治理，通过环境基础设施补短板、农业农村污染治理、重点流域污染物治理等手段，强化化学需氧量、氨氮、总氮、总磷等水污染物协同减排。

（五）强化区域污染协同治理。《方案》聚焦国家重大战略，加大重点区域污染减排力度，并提出体现区域差异性的减排目标任务。例如，提出京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。以大气污染防治重点区域、珠三角地区、成渝地区为重点，推进挥发性有机物和氮氧化物协同减排，加强细颗粒物和臭氧协同控制。长江流域重点推进城镇污水垃圾处理和工业、农业面源、船舶、尾矿库等污染治理工程，黄河流域重点推进深度节水控水行动和重要支流污染治理等。通过在重点区域落实落细污染减排工程，积极推动区域绿色发展。

四、健全精准有效保障有力的政策制度体系

《方案》把握经济社会发展客观规律，在巩固拓展“十三五”污染减排成果的基础上，进一步优化减排管理制度，丰富减排政策工具，提升环境治理效能。

（一）突出制度改革和工作创新。不断健全污染物排放总量控制制度，进一步将重点减排工程作为污染减排的抓手，推动形成有效减排能力。制度改革方面，优化总量减排指标分解方式，按照“可监测、可核查、可考核”原则，将重点工程减排量下达地方，明确污染治理任务较重的地区承担更多的减排任务。工作创新方面，改进总量减排核算方法，加强与排污许可、环评审批等制度的衔接，运用信息化手段，强化重点减排工程全过程管理。

（二）突出法治建设和能力提升。围绕污染减排重点领域，着力推进配套法规标准体系和监测监管能力建设。在法规标准体系方面，提出推动制定修订清洁生产促进法、环境影响评价法及生态环境监测条例，完善非道路移动机械污染防治管理办法等，制定居民消费品挥发性有机物含量限制标准、涉挥发性有机物重点行业大气污染物排放标准、进口非道路移动机械执行国内排放标准。在监测监管能力建设方面，提出加强统计监测能力建设，构建覆盖排污许可证持证单位的污染源监测体系，加强工业园区污染源监测，推动涉挥发性有机物排放的重点排污单位安装在线监控设施，加强县级及乡镇基层生态环境监管队伍建设，重点排污单位设置专职环保人员。

（三）突出激励政策和约束机制。坚持政府、市场两手发力，激励和约束并举，提出完善经济政策和市场化机制，强化监督考核。在激励政策方面，建立农村生活污水处理设施运维地方各级财政投入分担机制，大力发展绿色信贷，支持重点行业领域节能减排，培育和发展排污权交易市场等。在约束机制方面，开展“十四五”省级人民政府节能减排目标责任考核，考核结果经国务院审定后作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据；继续开展污染防治攻坚战成效考核，把总量减排目标任务完成情况作为重要考核内容，压实减排工作责任。

作者：王金南，蒋春来单位：生态环境部环境规划院