生态环境行政执法过程中监测报告应否送达当事人

生态环境监测的主要意义在于对环境质量的现状及发展做出准确、及时、全面的反映，对环境管理提供更加科学的依据。环境监测的相关数据可表明企业生产过程中可能会带来的生态环境污染问题，政府部门可对其进行全方位的监督与管理。同时，环境监测数据也有助于企业对污染物处理设施运行实行有效的监督控制。环境监测（检测）报告是证明污染物处理设施运行成效以及认定污染物超标排放的重要证据之一。执法实务中，当事人很少对监测报告提出质疑，原因有二，一是有些当事人不敢得罪生态环境行政部门，担心今后遭打击报复；二是大多当事人不具有环境专业人员，无法识别监测报告中存在的问题。在处罚金额不大的情况下，当事人大多不会对监测报告提出质疑，而是选择认罚。对监测报告提出质疑的多为上市公司或拟上市公司、从事公益事业享受政府补贴的企业、享受税收优惠的企业，这些当事人一旦被处罚，受到损失的不仅仅是罚金，更多是因被处罚而引发其他的负面影响，其影响远远高于罚金，因此才会不余遗力和执法部门发生诉讼纠纷。如果执法部门采用监测（检测）报告存在不规范的地方，其往往加大了诉讼风险的几率，令执法部门在诉讼中处于不利的地位。就此笔者对生态环境行政执法过程中监测报告是否送达当事人进行阐述，以供环境执法人员参考。

一、监测报告的法律规定

《行政处罚法》第四十一条行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

《环境行政处罚办法》第三十二条规定：“环境行政处罚证据，主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式。证据应当符合法律、法规、规章和最高人民法院有关行政执法和行政诉讼证据的规定，并经查证属实才能作为认定事实的依据。”

根据上述规定，笔者认为，监测报告虽然不是电子技术监控设备收集、固定违法事实的证据，但属于采取其他措施，通过人工采样、监测仪器设备分析得出认定污染物类别、超标排污的证据。执法实务中，虽然现有法律法规没有明确规定监测（检测）报告在行政处罚前必须送达当事人，但从行政处罚证据角度出发，监测（检测）报告是以减损当事人权益的方式予以惩戒的重要证据，在决定是否采纳监测（检测）报告作为执法证据前应将监测（检测）报告送达当事人并听取相关意见，保障其充分行使知情权、陈述申辩权、申请复核权。

二、判决书中对送达监测报告的观点

查阅中国裁判文书网中公布的判决，司法实践中对监测报告应否送达当事人出现下列两种不同观点：

01观点一：不采信 应当将监测报告送达当事人

（2019）粤行申1910号行政判决书节选：

罗某某申请再审称：原审判决认定再审申请人养殖场中的集粪池是渗坑、再审申请人以暗管排放养殖废水和涉案监测报告合法等证据不足，被申请人某市生态环境分局所提供的证据不能证明再审申请人存在上述违法排污行为。被申请人某市生态环境分局未将监测报告送达再审申请人属程序违法，原审判决认为被申请人作出涉案《行政处罚决定》合法属认定事实证据不足、适用法律错误，请求：撤销原二审判决，改判撤销涉案《行政处罚决定》和《行政复议决定》。

本院认为，本案再审审查的焦点为涉案《行政处罚决定》是否合法。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；……。”根据罗某某申请再审提交的材料反映，本案中，被申请人某市生态环境分局在对罗某某经营的养殖场进行检查时发现，罗某某你存在以渗漏和私设暗管方式排放水污染物的行为。经现场勘查、询问、废水取样检测等调查程序，被申请人认定罗某某经营的养殖场既未配套建设环保设施，也未办理有关环保手续和领取有关污染物排放许可证，罗某某对该养殖场产生的猪粪以渗漏和利用暗管外排废水等方式违法排放污染物，已违反上述法律规定，遂作出涉案《行政处罚决定》对罗某某罚款人民币100000元，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。被申请人在作出涉案行政处罚决定前，已依法告知罗某某拟作行政处罚决定的事实、理由及享有陈述和申辩的权利，并依法送达了行政处罚决定，程序合法。罗某某申请再审主张被申请人未将监测报告送达再审申请人属程序违法，因缺乏法律依据，本院不予采纳。原一审法院判决驳回罗某某关于撤销涉案《行政处罚决定》的诉讼请求，原二审法院判决驳回上诉、维持原一审判决，均无不当。罗某某申请再审主张，被申请人作出涉案《行政处罚决定》证据不足、程序违法等，请求撤销原二审判决，改判支持其诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。

02观点二：采信 应当将监测报告送达当事人

案例一：（2020）粤行申60号行政裁定书节选

关于《监测报告》应否送达申请人并听取申请人意见的问题。《环境行政处罚办法》第三十二条规定：“环境行政处罚证据，主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式。证据应当符合法律、法规、规章和最高人民法院有关行政执法和行政诉讼证据的规定，并经查证属实才能作为认定事实的依据。”可见，某市生态环境局应当先查证属实后才能采信涉案《监测报告》作为认定申请人实施了违法行为的证据，即某市生态环境局对应否采信该《监测报告》作为证据负有审查职责，而保障被检查人对《监测报告》的知情权、异议权不仅有利于行政机关对《监测报告》的效力作出准确判断，而且是正当程序的必然要求、应有之义。涉案《监测报告》采瞬时样，是某市生态环境局认定申请人实施环保违法行为的关键证据，且该《监测报告》的结论还可能导致相关责任人被追究刑事责任，基于正当程序的要求，某市生态环境局不仅应该依职权对该《监测报告》进行严格审查，而且在决定是否采纳《监测报告》作为执法证据前应将《监测报告》送达给申请人并听取申请人相关意见，保障其充分行使陈述、申辩权利。某市生态环境局主张环保执法实践中《监测报告》不具备异议后重新鉴定的技术条件，也没有法律规定可以重新鉴定。对此，本院认为，关于《监测报告》异议程序的可行性问题，环保执法实践中已有实例可资借鉴。上海市环境保护局2018年10月30日印发的《上海市环境监测报告技术复核流程》中就有相关的技术复核规定。可见，被检查人针对监测过程和监测数据、监测报告的规范性问题提出的异议是具备事后技术复核的条件，某市生态环境局该项主张，欠缺理据，本院不予采纳。因此，某市生态环境局获得该《监测报告》后未送达给申请人并听取申请人的意见，而直接采纳《监测报告》作为主要证据，程序违法。

案例二：（2018）吉0282行初1号行政判决书节选

本院认为，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条的规定，某市环境保护局作为本市环境保护工作的行政主管部门，具有对本辖区内违法排放大气污染物的行为作出行政处罚的法定职权。被告在查处该案过程中，对原告的锅炉所排放的气体进行检测，作出了检测报告后，未将检测报告向原告送达，剥夺了原告对检测报告结果的知情权和参与权，导致原告丧失对检测报告结果的陈述、申辩权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条及第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实理由证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前不依照本法第31条第32条规定，向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。故，被告依据其检测报告对原告作出行政处罚决定程序违法、事实不清，处罚决定的主要证据不足，依法应予撤销。

根据上述判决，监测报告作为行政处罚的主要证据，在作出行政处罚决定前应否送达当事人，司法实务中出现两种裁判观点，笔者赞同观点二，保障当事人对《监测报告》的知情权、异议权不仅有利于行政机关对《监测报告》的效力作出准确判断，而且是正当程序的必然要求、应有之义。

三、执法建议

结合上述裁判观点，为预防监测（检测）报告带来的诉讼风险，笔者提出如下建议，以供执法部门参考。

1、监测（检测）报告应当查证属实方能作为证据

目前，监测（检测）报告大多是委托第三方生态环境检测机构出具的，不是执法部门亲自采集的证据，执法部门应当认真查证属实才能作为认定事实的证据，因此，执法部门应当审核第三方生态环境检测机构的检测资质、检测业务范围、检测设备计量认证、采样、检验过程是否符合技术规范、调查部门是否在监测过程中同步开展现场勘察，现场勘察（检查）笔录中是否如实记录监测时生产工状、污染物处理设施运行状况、采样记录等。

2、监测机构不能代替执法部门听取陈述意见

受行政执法部门委托检测机构对当事人实施监测（检测），在监测（检测）过程中，检测机构按照监测技术规范在采样过程中如实填写原始采样记录单，并由当事人签字确认。检测机构不是执法部门，不负责听取当事人对采样异议陈述申辩，当然也不能替代执法部门听取当事人意见，执法部门在决定是否采纳监测（检测）报告作为执法证据前应将监测（检测）报告送达给当事人并听取当事人相关意见，保障其充分行使陈述、申辩权利。

3.保障当事人陈述申辩权利要落到执法程序各环节

执法实务中，保障当事人充分行使陈述、申辩权利，不仅仅体现在《行政处罚事先告知书》送达当事人后，还渗透在执法各环节，在调查取证过程，执法部门充分保障当事人的陈述申辩权，具体落实在现场勘察（检查）笔录、调查询问笔录中都应当告之当事人享有陈述申辩的权利，当事人提出异议进行陈述申辩的，执法部门应当如实记录。现场实施执法监测的，应当在开展调查前将监测（检测）报告送达当事人，当事人可提出书面或口头陈述意见，申请复核监测的，提出书面复核申请，执法部门在调查过程中认真听取记录当事人对监测（检测）报告的陈述申辩意见，这样才能充分保障当事人享有的知情权、陈述申辩权、申请复核权（在现场实施检测分析的样品不保留；按采样技术规范有些样品必须采集平行样，则按照技术规范要求保存样品）。如果当事人提出要复核的，执法部门应当组织监测报告的技术复核工作，以确保监测过程的合规性、监测数据的准确性和监测报告的有效性。

结语：环境监测（检测）报告的最终目标是追求监测过程的合规性、监测数据的准确性、监测报告的有效性，生态环境执法部门只有审核监测（检测）报告符合这三性要求，在作出行政处罚决定前送达当事人，并按调查取证程序充分保障当事人享有的知情权、陈述申辩权、异议复核权，方能在行政处罚过程中使用这一重要证据，才能在诉讼中避免由此带来的风险。